Entwicklungspolitik in Zeiten der Großen Koalition
Die alten Zielkonflikte werden die neuen sein
„Deutschland als verantwortungsbewußter Partner in Europa und der Welt“ - so ist das Kapitel im Koalitionsvertrag überschrieben, das sich mit Außen-, Sicherheits-, Europa-, Entwicklungs- und Menschenrechtspolitik befaßt. Das gesamte Kapitel verzeichnet nichts Spektakuläres und schon gar nichts Konkretes; das gilt erst Recht für das entwicklungspolitische Unterkapitel. Welchen Einfluß der neue christdemokratische Koalitionspartner im Bereich Entwicklungspolitik genommen hat, läßt sich allenfalls zwischen den Zeilen aufspüren. Von Barbara Unmüßig.
Die nunmehr in dritter Legislaturperiode amtierende Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul jedenfalls sieht im Koalitionsvertrag „eine gute Grundlage, die erfolgreiche Entwicklungspolitik der vergangenen Jahre fortzusetzen“. Nach sieben Jahren rot-grüner Entwicklungspolitik ist die Einschätzung durch alle politische Lager einhellig: Noch nie war die Entwicklungszusammenarbeit so politisch und öffentlich sichtbar. Das BMZ ist zu einem Ministerium avanciert, das sich einmischt, wenn es um die Rahmenbedingungen wirtschaftlicher Entwicklung des Südens geht. Vom Schuldenerlaß über die Handelspolitik, die Erarbeitung sozialer und ökologischer Mindeststandards für wichtige Handelsprodukte wie Kaffee bis zur Krisenprävention hat das BMZ Präsenz gezeigt. Diese Einmischungsstrategie wird Wieczorek-Zeul sicherlich fortsetzen – hier ist Kontinuität äußerst wünschenswert. In ihrer dritten Amtszeit wird sich die Ministerin umso mehr an ihrer Durchsetzungsfähigkeit und daran messen lassen müssen, ob es gelingt, neue Akzente zu setzen.
* Kontinuität und was noch?
Die stärkere öffentliche Sichtbarkeit dieses ansonsten marginalisierten Politikfeldes kann nicht darüber hinweg täuschen, daß der Anspruch, zentrale wirtschaftliche und politische Rahmenbedingungen mitzugestalten, meist nur Rhetorik ist. In ihrer ersten Rede im neu konstituierten Bundestag und kurz vor der WTO-Ministerkonferenz in Hongkong ist der Ministerin nichts anderes eingefallen als ein allgemeiner Appell an „die Industrieländer“, die Marktzugänge für Entwicklungsländer zu verbessern. Die Weichen werden nach wie vor im Wirtschafts- und Finanzministerium, in Brüssel und den globalen Handels- und Finanzinstitutionen in Washington und Genf gestellt werden.
Die alten Zielkonflikte werden auch die neuen sein: Die Wettbewerbsfähigkeit als zentrales Ziel der Lissabonstrategie wird im Koalitionsvertrag ins Zentrum gestellt, doch dieses Ziel steht immer wieder im Widerspruch zu Bekenntnissen zu den Millenniumszielen, zur ökologischen Nachhaltigkeit, zum Erhalt der biologischen Vielfalt, zum Klimaschutz usw., die der Koalitionsvertrag ebenfalls formuliert. „Neue Akzente und Initiativen“ verspricht hierzu der Koalitionsvertrag lapidar. Konkreter wird es nicht.
* Lackmustest Haushalt 2006
Zum ersten Lackmustest für die Durchsetzungsfähigkeit in eigener Sache werden für die Ministerin die nun unmittelbar anstehenden Haushaltsverhandlungen für 2006 im Kabinett werden. Der Hinweis auf den EU-Stufenplan, das 0,7 % Ziel bis 2015 (mit den bekannten Zwischenetappen 0,33% bis 2006 und 0,51% bis 2010) zu erreichen, ist im Koalitionsvertrag zwar enthalten. Glaubwürdig und realisierbar wird dieses Bekenntnis aber nur dann, wenn im neuen Haushalt erhebliche zusätzliche Mittel ausgewiesen werden. Alte Rechenspielertricks, die Steigerung der ODA-Quote durch die Anrechnung von Entschuldungen zu erreichen, sind unredlich.
Für ihren Einsatz für innovative Finanzierungsinstrumente ist Wieczorek-Zeul seit langem bekannt. Sie werden im Koalitionsvertrag jedoch leider nicht differenziert und spezifiziert. Nichts zur Kerosinsteuer oder zur Flugticket-Abgabe, die ja immerhin Länder wie Chile und Frankreich schon bald einführen möchten. Auch über den sinnvollen Vorschlag, EU-Agrarexportsubventionen für Entwicklungsausgaben umzuwidmen, findet sich nichts. Hier hat der SPD-Finanzminister ebenso wie der CDU-Wirtschaftsminister die Feder geführt.
* Profilschwächen deutscher EZ
Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ist durch große Unentschiedenheiten charakterisiert. Dies bezieht sich auf die Länderauswahl, die thematischen Schwerpunkte, die Instrumente und auf das Verhältnis zwischen bi- und multilateraler EZ. Laut Koalitionsvertrag soll sich die bilaterale EZ auf 60 Partnerländer konzentrieren. Hier wird die Handschrift des Koalitionspartners CDU/CSU und die Uneinigkeit mit ihm deutlich. Wird am Ankerländerkonzept festgehalten und an seiner notwendigen Operationalisierung weiter gearbeitet? Sollen aufstrebende Wirtschaftsmächte wie China und Indien auch weiterhin Mittel aus der EZ erhalten? Wie überhaupt umgehen mit den neuen regionalen Führungsmächten? Zentrale Fragen, auf die der gesamte Koalitionsvertrag keine Antworten gibt. Das BMZ will mit wichtigen Schwellenländern immerhin „strategische Parternschaften“ anstreben. Zu welchen Themenfeldern und mit welchem Ziel, bleibt offen.
* Roll-back bei multilateraler EZ und Außenwirtschaftsförderung?
Das Verhältnis zwischen bi- und multilateraler Zusammenarbeit soll überprüft werden. Auch hier zeichnet sich eine Kontroverse zwischen den neuen Koalitionspartnern ab. Der Anteil der multilateralen EZ ist heute schon per Bundestagsbeschluß bei 30% gedeckelt und führt vor allem bei der UNO zu drastischen Mittelkürzungen, weil die vertraglichen Bindungen bei der Weltbank, den regionalen Entwicklungsbanken und den diversen internationalen Fonds zuerst bedient werden müssen. Dies blockiert schon heute eine erfolgreiche und konsequente multilaterale Politik, die die UNO gerade auch finanziell stärken müßte. Die CDU/CSU will bekanntermaßen schon lange zurück zu einer stärker bilateralen Ausrichtung. Hier droht ein Rollback in der EZ, zurück zur traditionellen bilateralen Projekthilfe statt Budget- und Programmfinanzierung.
Unentschieden ist auch, ob die Entwicklungszusammenarbeit noch stärker ein Instrument der Außenwirtschaftsförderung sein soll oder ob die Millenniumsziele durch eine stärkere Finanzierung so zentraler Sektoren wie Grundbildung, Basisgesundheitswesen, Wasserversorgung usw. erreicht werden sollen. Der Mißbrauch der EZ für klassische Außenwirtschaftsförderung wird in Zukunft wieder eine sehr konkrete Herausforderung werden. Das zeigten schon die Koalitionsverhandlungen.
* Hausaufgaben
Die bi- und multilateralen Geber wollen sich erneut und wieder einmal zur besseren Verzahnung bzw. komplementären Arbeitsteilung und damit zur verstärkten Geber-Koordination verpflichten – ein altes Versprechen, das auch der Koalitionsvertrag erneuert und mit dem die Qualität der EZ erhöht werden soll.
Hier müßte Deutschland zunächst einmal im eigenen Land mit gutem Beispiel vorangehen und die Reform der deutschen entwicklungspolitischen Institutionen weiter vorantreiben. Die verschiedenen Ressortpolitiken müßten endlich besser miteinander verzahnt und kohärenter gestaltet werden. Die deutsche UN-Politik – hochgradig zersplittert – müßte endlich auf Kabinettsebene koordiniert werden. Budgets und Instrumente der Konfliktprävention und Friedensförderung sind auf verschiedene Ressorts verteilt. Auch hier ist eine Überprüfung der Aufgaben und ihre effiziente Bearbeitung überfällig. Enges (und zuweilen kontraproduktives, eifersüchtelndes) Ressortdenken verhindert strategisches Handeln schon auf Bundesbene, das potenziert sich auf EU-Ebene und pflanzt sich auf multilateraler Ebene fort. Hier sind zwar neue internationale Initiativen, vor allem über den Entwicklungshileausschuß (DAC) der OECD auf den Weg gebracht worden, auf die sich auch das BMZ positiv bezieht. Zu den institutionellen Hausaufgaben im eigenen Land und zur Überprüfung des veralteten Instrumentenkastens der deutschen EZ bleibt der Koalitionsvertrag auffällig stumm.
* Dauerfrage Legitimierung
Mehr als andere Politikfelder muß sich Entwicklungszusammenarbeit immer wieder neu legitimieren. Wo macht sie Sinn? Wo richtet sie eher Schaden an – durch unsinnige makroökonomische Auflagen, durch Infrastrukturprojekte, durch die Unterstützung rentenökonomischer Strukturen, durch die Unterminierung der Eigenverantwortung der Länder für ihre Bevölkerung? Diesen Fragen wird sich wohl eher die kritische Öffentlichkeit zuwenden müssen, denn die Akteure selbst.
Institutionen wie die Weltbank, die EU, die bi- und multilateralen EZ-Organisationen brauchen zweifellos wieder mehr Öffentlichkeit und Transparenz. Und nach all den Kampagnen zu mehr Entwicklungshilfe rund um die Millenniumsziele brauchen wir endlich wieder eine grundsätzlichere Debatte über Ziele, Wirkung und Qualität der EZ. Entwicklungspolitik muß vor allem hinsichtlich ihrer ökonomischen, sozialen und ökologischen Wirkungen herausgefordert und neu legitimiert werden.
Barbara Unmüßig ist als Vorstandsmitglied verantwortlich für den Nord-Süd-Bereich der Heinrich-Böll-Stiftung.
Dieser Beitrag erschien gedruckt in >>> W&E 12/2005.
(Veröffentlicht: 27.12.2005)
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