Klimaschutz: Zuckerbrot statt Peitsche
Das seit 1995 in Deutschland geltende Prinzip, Klimaschutz und industrielle Produktion durch freiwillige Selbstverpflichtungen versöhnen zu wollen, ist überholt. Mit den verbindlichen Vereinbarungen über den Handel mit klimaschädlichen Treibhausgasen, die zwischen der Bundesregierung und der deutschen Industrie ausgehandelt wurden, scheint die Ordnungspolitik in die rot-grüne Regierung zurückkehrt zu sein. Doch wie sich auch bei der renewables-Konferenz Anfang Juni 2004 zeigte, sind freiwillige und ordnungspolitische Maßnahmen sind nur zwei Seiten der gleichen Medaille. Von Melanie Weber und Achim Brunnengräber.
Das Kernproblem der bundesdeutschen Klimapolitik liegt in dem Dilemma, ökologische und wirtschaftspolitische Ziele miteinander verbinden zu müssen: einerseits den Schutz der Erdatmosphäre durch die Reduktion klimaschädlicher Treibhausgase und andererseits die Schaffung von Arbeitsplätzen durch Wachstum. Wird der Schutz des globalen öffentlichen Guts „Atmosphäre“ gegen Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung ausgespielt? Die Regierung windet sich von der einen zur anderen Seite, manifestiert in dem zuletzt beschlossenen ‚Kompromiss’ zum Emissionshandel.
Dieser sieht ein enormes Zugeständnis von Umweltminister Trittin gegenüber Wirtschaftsminister Clement und Kanzler Schröder vor. Sieger ist die deutsche Industrie. Nach Recherchen von Germanwatch hätte sie gemäß ihrer Selbstverpflichtung den Ausstoß von Treibhausgasen zwischen 1998 und 2010 von jährlich 508 auf 480 Mio. t reduzieren müssen. Statt dieser Reduktion muss sie ihre jährlichen Emissionen jetzt nur noch auf 495 Mio. t bis 2012 verringern. Die Industrie zieht also Vorteile aus der ordnungspolitischen Maßnahme.
Ziele jetzt schon verfehlt?
Wie aber verträgt sich das mit den klimapolitischen Zielen der Bundesregierung? Laut dem 1997 ausgehandelten Kyoto-Protokoll muss Deutschland bis 2012 seine Emissionen um 21% gegenüber dem Referenzjahr 1990 reduzieren. Davon sind 18% im Jahr 2001 schon erreicht worden; allerdings in erster Linie durch die so genannten wall fall-profits, die erzielt werden konnten, weil in der ehemaligen DDR die größten Dreckschleudern geschlossen wurden. Nun stellt sich für Trittin die Frage, wie die verbleibenden 3% der Emissionen erreicht werden sollen, wenn die Industrie nur noch auf niedrigem Niveau in die Verantwortung genommen wird. Das seinerzeit unter Kohl 1995 freiwillig erklärte und von Trittin übernommene nationale Reduktionsziel von 25% bis 2005 kann in der verbleibenden Zeit sicher nicht mehr erreicht werden. Auch das Kyoto-Ziel könnte verfehlt werden, wenn die klimaschutzpolitischen Anstrengungen in anderen Bereichen nicht deutlich erhöht werden oder ordnungspolitische Einsparmaßnahmen durch wirtschaftliches Wachstum wieder zunichte gemacht werden.
Zunächst erfreute es alle Klimaschützer, wenn sich der Staat mit seinem ‚starken’ ordnungspolitischen Arm einmischt und sich die Industrie nicht mehr selbst kontrollieren darf. Doch die ausgehandelten Reduktionsziele sind anders zu interpretieren. Klimaschutz wird im Kern als Hemmnis für die Wirtschaft begriffen. Nicht anders kann die Tatsache gedeutet werden, dass die Regierung Erneuerbare Energien (EE) fördert, gleichzeitig industriefreundliche, nationale Allokationspläne für den Emissionshandel ausarbeitet und die Kohle weiter subventioniert. Höchst bedenklich ist in diesem Zusammenhang, dass exakt die Menge an Energie, die durch Erneuerbare Energien gewonnen wurde, im letzten Jahr durch den allgemein höheren Energieverbrauch kompensiert worden ist.
Lassen sich Klimaschutzinstrumente derart anpassen, dass Wirtschaftswachstum und Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft nicht eingeschränkt werden? Unter Beachtung des niedrigen Reduktionsziels, das nun ausgehandelt wurde, muss die Frage mit ja beantwortet werden. In der deutschen Klimapolitik müssen Selbstverpflichtung und ordnungspolitische Maßnahmen deshalb als zwei Seiten der gleichen Medaille verstanden werden. In beiden Fällen wird nicht die Peitsche geschwungen, sondern das Zuckerbrot gereicht.
Pro und contra:
Ein Argument pro Freiwilligkeit könnte zunächst die Zeitkomponente sein. Ordnungspolitische Maßnahmen, die über Gesetze und Richtlinien geregelt werden, sind schwerfälliger und deshalb nur langfristig umsetzbar. Freiwillige Vereinbarungen wie Kodizes, Selbstverpflichtungen, guidelines oder codes of conduct („soft law“) hingegen können direkt und flexibel umgesetzt werden. Das darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, welche Gefahren die Freiwilligkeit in sich birgt. Gerade die genuinen Aufgaben demokratisch legitimierter Politik, der Schutz öffentlicher Güter durch Partizipationsmöglichkeiten, Rahmenbedingungen und Regeln, und die Festlegung dessen, was überhaupt zu verregeln ist, kann durch soft law oder non-binding legal standards untergraben werden. Von Industrieseite wird das (Contra-)Argument der Effizienz benutzt, um sich staatlichen Vorgaben zu entziehen.
Aber auch die politische Rahmensetzung durch den Kyoto-Prozess, die Streitigkeiten über die Verteilung der Zertifikate, deren Preise und Umgehungsstrategien deuten auf erhebliche Probleme hin. Schon reibt sich der russische Premier Putin die Hände bei der Vorstellung profitabler Investitionen aus westlichen Industrieländern. Die russischen Emissionen sind nämlich weit unter dem Kyoto-Ziel, so dass Verschmutzungsrechte zum Verkauf angeboten werden können. Westliche Unternehmen sollen in die Energiewirtschaft Russlands investieren, um sich von den nationalen Quoten zu befreien. Es geht also in erster Linie ums Geschäft? Dabei darf nicht vergessen werden, dass gerade grenzüberschreitende Aktivitäten mit globaler Reichweite von Regierung oder nationalen Institutionen schwer zu kontrollieren sind.
Klimaschutz als Geschäftsfeld:
Internationale Klimapolitik etabliert mit dem Emissionshandel einen neuen Markt. Dabei verlagern sich ganz im Zeichen von global governance Regierungsaufgaben auf die marktgerechte Rahmensetzung, in diesem Falle die Festlegung von Emissionsobergrenzen und Verteilung von Zertifikaten. Der Rest ist Verhandlungssache und wird den freien Kräften des Marktes überlassen. Aber von welchem Markt sprechen wir eigentlich? Dem globalen Markt, auf dem Handel mit Verschmutzungsrechten betrieben wird, die dazu berechtigten, den Wohlstandsmüll in der Erdatmosphäre abzulagern. Die Atmosphäre wird als Deponie quasi partitioniert, privatisiert und auf Aneigner verteilt. Aber wie geht man mit der Tatsache um, dass die Hauptemittenten USA sich nicht offiziell beteiligen?
Der Handel mit Verschmutzungsrechten ist - anders formuliert – die Unterwerfung des Klimaschutzes unter marktwirtschaftliche Reglementierungen. Ziel ist es, am Klimaschutz zu verdienen; zum Kapital-, Faktor- und Absatzmarkt kommt der Emissionshandel hinzu. Zwar kann argumentiert werden, der Zweck heilige die Mittel, weil man der Meinung ist, dass am Ende die Gesamtemissionsquote zählt und nicht der Weg dort hin. Aber das Risiko ist hoch. Noch immer gilt, dass Klimaschutzpolitik der aktuellen globalen Wirtschaftslage angepasst wird, anstatt das globale öffentliche Gut Erdatmosphäre als übergeordnet schützenswert anzusehen und entsprechend zu handeln.
Und – vorausgesetzt das Kyoto-Protokoll ist in Kraft gesetzt – was ist eigentlich die Konsequenz, wenn das völkerrechtlich verbindliche Reduktionsziel von 5,2 % bis 2012 nicht eingehalten wird? Denn darauf deutet einiges hin. In der Summe der im Anhang B des Kyoto-Protokolls genannten Industrieländer ist es von 1990 bis 2000 zu einem Anstieg der Emissionen um ca. 8 % gekommen. Diese Länder zusammen genommen, kann also noch nicht einmal von einer Stabilisierung der Treibhausgas-Emissionen die Rede sein, geschweige denn von einer Annäherung an das Kyoto-Ziel.
Das Beispiel Klimaschutzpolitik in Deutschland zeigt, dass ordnungspolitische Maßnahmen nicht immer die bessere Lösung darstellen. Auf ordnungspolitische Maßnahmen verzichtete die Renewables 2004 in Bonn zwar von vorneherein. Aber auch den guten Absichten, dem beschlossenen „Internationalen Aktionsprogramm“ und den 165 Einzelverpflichtungen, muss mit einiger Skepsis begegnet werden. Wieder einmal haben sich die Staaten und viele andere Akteure aus Politik und Wirtschaft freiwillig zu etwas verpflichtet. Die Einhaltung ist nicht einklagbar und die Nicht-Einhaltung nicht sanktionierbar, wie es bei Gentlemen‘s Agreements eben üblich ist.
Melanie Weber und Achim Brunnengräber arbeiten im Forschungsprojekt „Global Governance und Klimawandel“ an der FU Berlin, Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften (Kontakt: priklima@zedat.fu-berlin.de). Die Beschlüsse der renewables 2004 finden sich im Internet unter: www.bmu.de.
Dieser Beitrag erschien in W&E 06/2004.
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