Neue Entwicklungshilfe-Architektur: Gendergerecht?

„Wir verpflichten uns auf das Ziel der Beseitigung der Armut
in der Welt durch entschlossene einzelstaatliche Maßnahmen
und internationale Zusammenarbeit, da es sich hierbei um einen
ethischen, sozialen, politischen und wirtschaftlichen Imperativ
für die Menschheit handelt.“
Verpflichtungen des Weltsozialgipfels in Kopenhagen 1995

Seit dem Weltsozialgipfel 1995 in Kopenhagen hat sich das Ziel der Ausrottung der Armut zu einem übergreifenden Entwicklungsziel entwickelt. Auch der Millenniumsgipfel im Jahr 2000 und die dort verabschiedeten Millenniumsziele haben diesen Prozeß unterstützt. Begreift man die Beseitigung der Armut als neues Paradigma der Entwicklungszusammenarbeit, so führt dies ohne Zweifel zu einem neuen Blick auf Entwicklung – einem Blick, der sich an den Ursachen von Armut orientiert und an den strukturellen Ungleichheiten, die die Armut aufrechterhalten. In diesem Kontext sollte dem inzwischen bekannten Zusammenhang zwischen Armut und der am weitesten verbreiteten Form der Diskriminierung – nämlich auf Basis des Geschlechts – gebührende Aufmerksamkeit geschenkt werden. Von Mirjam van Reisen und Maxi Ussar.

Sowohl die Erklärung und die Aktionsplattform von Peking als auch die Millenniumserklärung und davor der Weltsozialgipfel betonen explizit die Bedeutung der Förderung von Geschlechtergerechtigkeit bei der Armutsbekämpfung. Durch ihre Unterschrift unter die Erklärungen haben sich die Regierungschef der Welt verpflichtet, die Förderung von Geschlechtergerechtigkeit in allen Bereichen, einschließlich der der Entwicklungszusammenarbeit, zu gewährleisten.

* Neue Modalitäten der Hilfe: Ownership und Rechenschaftspflicht
In den letzten Jahren hat sich ein Wandel in der Entwicklungszusammenarbeit vollzogen, der neue Modalitäten der Hilfe hervorgebracht hat. In erster Linie sollen sich heute die Empfängerländer mit den Entwicklungshilfemaßnahmen identifizieren und Eigenverantwortung für dieses Maßnahmen übernehmen – man spricht im allgemeinen von „Ownership“. Darüber hinaus sollen die Maßnahmen selbst nicht im Konflikt mit den innenpolitischen Zielen der Empfängerländer stehen. Es ist zu hoffen, daß damit die Entwicklungsfinanzierung besser genutzt wird und somit bessere Ergebnisse erzielt.

Daran schließt sich allerdings die Frage an, ob diese neuen Modalitäten ein Geschlechterkonzept beinhalten bzw. ob mit diesen neuen Modalitäten Geschlechtergerechtigkeit gefördert wird. Genau dieser Frage gehen die Brüsseler Organisation Eurostep und Social Watch aus Montevideo in ihrer Studie Accountability Upside Down: Gender equality in a partnership for poverty eradication (2005) nach. Die Publikation ist das Ergebnis eines Forschungsprojekts, in dessen Rahmen neun Geberländer bilateraler Hilfe (Deutschland, die EU, Frankreich, Großbritannien, Japan, Kanada, die Niederlande, Schweden und die USA) untersucht wurden.

* Operationalisierung der Gender-Verpflichtungen?
In dem Bericht wird zunächst überprüft, ob die Geberländer ihre Verpflichtungen, Geschlechtergerechtigkeit in ihrer Entwicklungspolitik zu fördern, über die letzten fünf Jahre operationalisiert haben. Die Analyse zeigt, daß zwar alle über einen übergreifenden rechtlichen und politischen Rahmen mit einer klaren Verpflichtung zum Gendermainstreaming verfügen, auch wenn Gendermainstreaming manchmal mehr als eine Zielsetzung verstanden wird, statt als eine Strategie, mit der das Ziel von Geschlechtergerechtigkeit erreicht werden soll.

Betrachtet man allerdings Mittelzuweisung und Programmgestaltung in der Entwicklungshilfe, scheinen sich diese Maßgaben in Luft aufzulösen und zu verschwinden - ein Prozeß, der oft „Politikverdunstung“ genannt wird. Besonders im Jahr 2003 gaben alle analysierten Geberländer im Durchschnitt lediglich 0,3 % der gesamten öffentlichen Entwicklungshilfe für frauenspezifische Entwicklungsmaßnahmen (sog. Women in Development - WID) aus, wie das Gläubiger-Berichtssystem des Entwicklungsausschusses (DAC) der OECD ermittelte. Dasselbe gilt für Evaluierungen von Entwicklungsprogrammen durch die Geberländer selbst. Auch sie belegen den „Verdunstungs“-Trend. Die Analyse zeigt, daß Gender-Themen nur sporadisch in die Evaluierungen einbezogen werden und daß bei keinem der Geber eine kohärente Struktur erkennbar ist.

Gerade weil es bei der Umsetzung von politischen und rechtlichen Verpflichtungen zur Geschlechtergerechtigkeit in konkrete Maßnahmen in Zusammenhang mit der Entwicklungshilfe erhebliche Mängel gibt, muß man sehen, welcher Handlungsspielraum für Verbesserungen besteht. Das wiederum setzt ein umfassendes Verständnis der gegenwärtigen Trends der Hilfe voraus.

* Die neue Architektur
Bis heute ist die Projektförderung der Hauptweg, auf dem die Geberländer Entwicklungshilfe zur Verfügung stellen. Projektförderung weist allerdings eine Reihe von Nachteilen auf, etwa den Mangel an Geberkoordination und Ownership. Als Antwort auf diese Probleme werden neue Mechanismen zur Bereitstellung der Mittel wie Sektorhilfe oder Budgethilfe immer populärer. Der Sektoransatz gibt finanzielle Unterstützung zur Entwicklung eines gesamten Sektors in einem Empfängerland, während die Budgethilfe, allgemein oder direkt, finanzielle Unterstützung in Form eines Beitrags zum Staatshaushalt eines Landes vorsieht. Beide Mechanismen werden zunehmend verwaltet durch Planungen auf Länderebene mit sog. Länderstrategien oder Strategiepapieren zur Armutsbekämpfung (PRSPs).

Das Konzept der Ownership steht im Zentrum der neuen Entwicklungshilfe-Architektur. Es soll zu einer Übertragung von Verantwortlichkeit in die Partnerländern führen und zieht die Frage nach sich: “Wer ‚besitzt’ Entwicklung?” Echte Ownership kann nur dann erreicht werden, wenn die Machthaber in den Empfängerländern ausreichend rechenschaftspflichtig gegenüber ihrer Bevölkerung sind, gegenüber Frauen und Männer gleichermaßen. Folglich gewinnt das Konzept der „internen Rechenschaftspflicht”, das sich auf das Potential von nationalen Parlamenten und zivilgesellschaftlichen Organisationen bezieht, Maßnahmen ihrer Regierung überprüfen und beeinflussen zu können, immer mehr an Bedeutung.

* „Ownership“ aus der Genderperspektive
Die Konzepte von Ownership und interner Rechenschaftspflicht werden um einiges komplexer, betrachtet man sie aus einer Genderperspektive. Die Einbeziehung von Regierungen der Empfängerländer sowie einiger zivilgesellschaftlicher Vertreter/innen alleine ist nicht genug, um sicherzustellen, daß Frauenbelange ausreichend repräsentiert sind. Das „Partnerland“ betrachte Geschlechtergerechtigkeit nicht als Priorität, so hören wir oft, womit die Geber unter dem Deckmantel von Ownership jede Verantwortung auf die Empfänger abwälzen.

Gerade deshalb ist es wichtig, daß Maßnahmen, die die volle Beteiligung von Frauen innerhalb der neuen Modalitäten der Hilfe sicherstellen, unterstützt werden. Frauen und ihre Vertreterinnen müssen in die PRSPs einbezogen werden. Auf der anderen Seite müssen die PRSPs präzise Vorgaben und Ziele enthalten, um Geschlechtergerechtigkeit zu unterstützen. Ein Gender-Audit der nationalen Haushalte sollte Teil des Planungsprozesses werden. Gleichzeitig ist die Einbeziehung von Frauen als Entscheidungsträgerinnen auf allen Ebenen eine Schlüsselkomponente zur Unterstützung von Gender-Konzepten in den neuen Vergabemodalitäten. Dazu bedarf es generell einer Steigerung der Beteiligung von Frauen an Entscheidungsprozessen. Besonderes Augenmerk sollte darauf liegen, daß Frauen durch verstärkte Einbeziehung und größere Beteiligung in Regierungs- und Verwaltungsstrukturen mehr Verantwortung übertragen wird. Dies sollte nicht nur auf nationaler Ebene umgesetzt werden, sondern auch auf der Ebene der regionalen und lokalen Verwaltung, da die Bedeutung lokaler Governance bei der Umsetzung von nachhaltiger Entwicklung immer mehr erkannt wird.

Wirkliche Ownership kann es allerdings erst dann geben, wenn eine klare und formale Rechenschaftspflicht der nationalen Regierungen gegenüber ihren nationalen Parlamenten existiert. Deshalb sollten die neuen Hilfsmechanismen von speziellen Maßnahmen begleitet werden, die die Rolle von nationalen Parlamenten bei der Annahme von nationalen Entwicklungsplänen stärken bzw. sollten die neuen Hilfsprogramme auf diesen nationalen Plänen basieren. Gleichberechtigte Beteiligung von Frauen im Parlament ist in diesem Zusammenhang entscheidend, um eine wirkliche und umfassende formale Rechenschaftspflicht sicherzustellen.

Da nationale Entwicklungsstrategien immer mehr zur Grundlage von Strategien der Geberländer in einem bestimmten Land werden, muß auch die Zivilgesellschaft in die Entwicklung dieser Pläne angemessen einbezogen werden. In der Tat sind Konsultationen mit zivilgesellschaftlichen Organisationen eine wichtige Kontrolle, um Entscheidungen der Regierung zu überprüfen und um sicherzustellen, daß die Interessen der Bürgerinnen und Bürger eines bestimmten Landes wirklich repräsentiert sind. Um hier die Effektivität zu erhöhen, muß die Rolle von Frauen in zivilgesellschaftlichen Organisationen gestärkt werden, da in vielen Ländern Frauenbelange innerhalb dieser Organisationen hochgradig unterrepräsentiert sind. Dazu kommt als weitere wichtige Grundvoraussetzung, daß zivilgesellschaftliche Organisationen unabhängig vom Druck der Regierungen agieren können und durch spezielle Instrumente Frauenorganisationen und die Beteiligung von Frauen gestärkt wird.

* Wichtig ist, den Fortschritt zu messen
Sektoransätze und Budgethilfe begrenzen die Möglichkeit der Geber, auf die Mittelverteilung in den Empfängerstaaten Einfluß zu nehmen, einschließlich der Ressourcen, die für die Förderung von Geschlechtergerechtigkeit zur Verfügung gestellt werden. Selbst wenn die Zuweisung an bestimmte Konditionen geknüpft ist, liegt die Hauptverantwortung zur Verteilung bei den Regierungen der Empfängerstaaten. Die Verbindung der neuen Hilfsmechanismen mit der Strategie des Gendermainstreaming macht es zunehmend schwierig zu evaluieren, wieviel Aufmerksamkeit und Mittel in einem bestimmten Land in die Unterstützung von Maßnahmen zur Geschlechtergerechtigkeit fließen.
Deshalb erweisen sich traditionelle Evaluierungsmethoden, die sich hauptsächlich auf die eigentlichen Programme konzentrieren und darauf, wie weit die Programme Maßnahmen zur Förderung der Geschlechtergerechtigkeit unterstützen, als zunehmend ineffektiv. Die gegenwärtigen strategischen Veränderungen bei der Vergabe von Entwicklungshilfe und die Förderung von Geschlechtergerechtigkeit machen ergebnisorientierte Evaluationen nötig, die klare Aussagen über die Effektivität treffen können. Dadurch kann nicht nur sichergestellt werden, daß die Zielvorgaben erreicht werden, sondern durch eine ergebnisorientierte Evaluierung kann auch das öffentliche Vertrauen in die neuen Mechanismen gestärkt und eine angemessene Rechenschaftspflicht ermöglicht werden. Der von Social Watch entwickelte Index für Geschlechtergerechtigkeit ist ein ausgezeichneter Mechanismus, um die Effektivität der Förderung von Geschlechtergerechtigkeit zu messen.

Die gegenwärtigen Veränderungen der Modalitäten der Hilfe mit dem Fokus auf Ownership bieten Möglichkeiten und Chancen, Geschlechtergerechtigkeit im Kontext der Entwicklungshilfe zu fördern. Nichtsdestotrotz bedarf es konkreter Rahmenbedingungen, die die Förderung von Geschlechtergerechtigkeit mit der neuen Entwicklungshilfe-Architektur verbinden. Auch müssen Strategien entwickelt werden, die die gegenseitige Stärkung dieser beiden Bereiche zum Ziel haben. Derzeit wird bei der Entwicklung der neuen Modalitäten der Hilfe eine solche Strategie nicht angemessen berücksichtigt. Die Armutsbekämpfung kann nur über Geschlechtergerechtigkeit gelingen. Aus diesem Grund müssen Strategien zur Durchsetzung von Geschlechtergerechtigkeit explizit in die neue Entwicklungshilfe-Architektur integriert werden.

Mirjam van Reisen und Maxi Ussar arbeiten bei Europe External Policy Advisers (EEPA), Brüssel. Im Internet unter: www.eepa.be

(Veröffentlicht: 17.8.2005)

* Mehr zum Thema Geschlechterperspektiven im 21. Jahrhundert >>> W&E-SD 5-6/2005 und >>> W&E-SD 9-10/2005.

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