Reform des EU-Zuckermarktes: Kein Geniestreich

NUR IM WEB - Überwiegend negativ haben die meisten NGOs den Beschluß der EU-Agrarminister zur Zuckerpolitik vom 24. November 2005 bewertet. ActionAid International sprach von einem „bitteren Schlag gegen die Armen". Oxfam International und der WWF sahen eine Einigung Europas auf dem Rücken der Entwicklungsländer und der Umwelt. Die Analyse von Roger Peltzer verweist auf den Erfolg der europäischen Zuckerlobby, sieht aber dennoch viele Vorteile für den Süden.

Die Entscheidung über die notwendige Reform des Zuckermarktes am 24. November 2005 (>>> Wortlaut) wurde dem EU-Ministerrat nicht einfach gemacht. Auf der einen Seite mußte er einem WTO-Urteil Rechnung tragen, das die EU rechtsgültig darauf verpflichtete, den jährlichen Export von 5-6 Mio. t Überschußzucker kurzfristig einzustellen (>>> WTO-Urteile gegen US- und EU-Subventionen). Andererseits hatte die mächtige Lobby der Zuckerbauern und der Zuckerindustrie im Vorfeld durch eine geschickte Öffentlichkeitsarbeit in den Medien viel Verständnis für die Forderung gefunden, im Interesse der betroffenen Bauern die Einschnitte möglichst gering ausfallen zu lassen. Diese Position wurde auch von den 13 AKP-Entwicklungsländern unterstützt, die z. Zt. im Rahmen einer Quote Zucker zu den garantiert hohen Preisen in die EU liefern.

* Die Eckpunkte des Beschlusses der Agrarminister
Die schließlich verabschiedete Reform, die auch nicht mehr durch das EU-Parlament verhindert werden dürfte, ist vor diesem Hintergrund zu sehen und zu beurteilen:

- Der Zuckerpreis wird in den nächsten 4 Jahren schrittweise um 36% auf ca. 400 €/t gesenkt. Ursprünglich war eine Senkung um 39 % vorgesehen.
- Die betroffenen Bauern enthalten 64% der Umsatzverluste als Ausgleichzahlungen, die allerdings von der Produktion entkoppelt sind und somit Anreize bieten, die Produktion umzustellen.
- Weniger wettbewerbsfähige Länder wie Spanien, Italien, Griechenland oder Finnland erhalten zeitlich befristete Kompensationszahlungen von bis zu 90 % des Umsatzverlustes, wenn sie ihre Quoten um 50 % kürzen. Die Zuckerindustrie erhält Umstrukturierungsbeihilfen von 730 €/t, wenn sie in den kommenden zwei Jahren Quoten aufgibt.
- Finanziert werden die Hilfen und Kompensationszahlungen fast ausschließlich durch den Verbraucher, an den die Preissenkungen zunächst nicht weitergegeben werden.
- Für die AKP-Länder, die vom Zuckerprotokoll mit der EU profitieren, werden die Preise ebenso schrittweise gekürzt wie für die EU-Bauern. Allerdings erhalten sie nur Kompensationszahlungen von 200 Mio. €. Diese gehen zudem zu Lasten des Außen- und Entwicklungsetats der EU und werden nicht aus dem „Zuckertopf“ finanziert, aus dem die Reexporte aus den AKP-Ländern bisher auf das Weltmarktpreisniveau heruntersubventioniert wurden. Diese Gelder fehlen also gegebenenfalls anderen Entwicklungsländern.
- Für die Länder der Everything-but-arms-Initiative (EBA) steht der EU-Markt ab 2008 offen. Sie erhalten dort 400 € für jede Tonne Zucker. Die Kommission kann diese Importe jedoch einschränken, wenn ein EBA-Land seinen Zuckerexport in die EU von einem Jahr auf das nächste um mehr als 25 % erhöht. Das hat der neue Verbraucherminister Seehofer noch in letzter Minute gegen den Widerstand des Auswärtigen Amts und des BMZ in Brüssel durchgesetzt.

* Ganze Arbeit der Zuckerlobby
Wie ist diese Reform nun zu bewerten? Zunächst ist festzustellen, daß die europäische Zuckerlobby ganze Arbeit geleistet hat. Auch wenn anzuerkennen ist, daß eine so umfassende Reform Übergangsfristen und Kompensationen braucht, ist doch bemerkenswert, daß es die wohlhabenden Zuckerbauern (sie verdienen im Schnitt doppelt so viel wie andere Bauern) und ihre Industrie geschafft haben, die Kosten der Reform zunächst fast ausschließlich auf die Verbraucher, d.h. auf den Durchschnittsverdiener abzuwälzen. Man kann demgegenüber dem Populisten Seehofer nicht deutlich genug sagen, daß dies das genaue Gegenteil einer Politik für die „Schwachen“ in dieser Gesellschaft ist. Es bleibt auch das Geheimnis einer NGO wie Germanwatch, warum sie durch eine De-facto-Allianz mit der Zuckerlobby deutlich zu diesem Verhandlungsergebnis beigetragen hat.


* Vorteile im Süden

- Brasilien, Thailand und Südafrika: Aus Sicht der Entwicklungsländer ist die nun beschlossene Reform dennoch positiv zu beurteilen. Wegen der hohen Anreize zur Produktionsaufgabe ist damit zu rechnen, daß die EU ihre Überschußproduktion gemäß der WTO-Vorgabe wird senken können. Über einen steigenden Weltmarktpreis für Zucker kommt dies den Zahlungsbilanzen von Ländern wie Brasilien, Thailand und Südafrika zugute. Das ist nachhaltiger als Entwicklungshilfe. Die EU zeigt zudem so Respekt gegenüber einem Urteil des WTO-Panels und übt damit Druck auf die USA aus, dies beim Thema Subventionen für die amerikanischen Baumwollfarmer ebenso zu tun.

- Afrikanische Zuckerländer: Über den steigenden Zuckerpreis, den die Märkte im übrigen schon teilweise antizipiert haben, wird es für Ländern wie Kamerun, Tschad, Elfenbeinküste oder Burkina Faso und anderen insbesondere afrikanischen Ländern zudem leichter, ihre nationale Zuckerindustrie vor Billig-Dumpingimporten aus der EU zu schützen. Das hat schon jetzt dazu beigetragen, in Afrika zehntausende von Arbeitsplätzen im Zuckerbereich zu sichern, ein Aspekt der bisher in der öffentlichen Diskussion völlig übersehen wurde.

- EBA-Länder: Auch die sog. EBA-Länder werden von der Reform des EU-Zuckermarktes deutlich profitieren. Sie exportieren bisher ca. 100.000 t pro Jahr in die EU. Ab 2008 können sie nun unbegrenzt in die EU liefern. Dies wird in Ländern wie Mosambik, Tansania oder auch Sudan massive Investitionen im Zuckersektor auslösen, da die Produktionskosten dort jeweils unter dem EU-Aufkaufpreis liegen. Die leichte Einschränkung, daß der Export aus einzelnen Ländern in die EU pro Jahr nicht 25% übersteigen darf, wird dabei kein wirkliches Hindernis sein. Die entsprechenden Investitionen erfordern ohnehin viel Kapital und werden nur Schritt für Schritt umzusetzen sein. Die EU-Kommission geht davon aus, daß diese Länder in 8-10 Jahren ca. 2 Mio. t Zucker liefern werden. Das macht immerhin Exporterlöse von 6 Mrd. Euro für diese Länder aus, ein großer Betrag. Von daher ist die Kritik von Oxfam und WWF am EU-Beschluß (>>> Wortlaut) aus Sicht der EBA-Länder überhaupt nicht nachvollziehbar.

* Leidtragende AKP-Länder
Leidtragende sind 13 AKP-Länder und hier insbesondere Mauritius, Jamaica und Guyana. Sie werden schrittweise über die nächsten vier Jahre ein Drittel ihrer Erlöse aus dem Export von Zucker einbüßen. Allerdings muß man sagen, daß ein Land wie Mauritius, das für ca. 40% der AKP-Zuckerexporte in die EU steht, über 30 Jahre weitaus überdurchschnittlich von den EU-Zuckerpreisen (de facto eine sehr hohe Entwicklungshilfe) profitiert und diese Einnahmen auch recht gut genutzt hat. Mauritius ist bereits dabei, die Modernisierung seiner Zuckerindustrie und die Diversifizierung seiner Volkswirtschaft voranzutreiben. Unternehmen aus Mauritius werden bei der Entwicklung der Zuckerwirtschaft in den LDC-Ländern Afrikas eine wichtige Rolle spielen.

Insgesamt findet die EU unter dem Druck der WTO endlich den Mut, die notwendige grundlegende Reform ihres Zuckermarktes auf den Weg zu bringen. Daß es soweit kommen konnte, ist insbesondere das Verdienst einer rot-grünen Bundesregierung, die sich gegen massive Widerstände richtig positioniert und in der EU frühzeitig entsprechend Einfluß genommen hatte. Bei der Zuckermarktreform gab es die interessante Konstellation, daß eine Regierung wesentlich weitsichtiger agiert hat als ein Großteil der europäischen und auch der deutschen NGO-Szene.

Dr. Roger Peltzer ist Sprecher der Bundesarbeitsgemeinschaft Nord-Süd von Bündnis 90/Die Grünen.

(Veröffentlicht: 2.12.2005)

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* Zur Position der Nord-Süd-Initiative Germanwatch siehe >>> Hintergrundpapier.
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