Jenseits von Hongkong: Was folgt?

„Neukalibrierung“ hieß das Wort, das vor dieser 6. Ministerkonferenz der WTO, die vom 13.-18 Dezember 2005 in Hongkong stattfindet, die Runde machte. Es stand für die Notwendigkeit, die Erwartungen an das Treffen herunterzuschrauben. Rainer Falk bilanziert die Situation am Vorabend von Hongkong und fragt nach den Perspektiven danach.

* Der Welthandel brummt
Nach den neuesten Zahlen wird der Welthandel in diesem Jahr voraussichtlich um 6,5% wachsen. Das ist weniger als im Rekordjahr 2004, als der weltweite Güteraustausch um 9% zunahm, aber immer noch mehr als 2003 (knapp 5%). Vor allem expandiert der Welthandel bis heute deutlich stärker als die Weltproduktion – ein Indikator dafür, daß die weltwirtschaftliche Integration (oder Globalisierung) nach wie vor auf dem Vormarsch ist.

Diese für den Welthandel recht positive Entwicklung ist keine besonders geeignete Kulisse für die üblichen Kassandrarufe, die von den Freihandelsprotagonisten immer dann angestimmt werden, wenn sie den handelspolitischen Verhandlungen einen neuen Schub geben wollen. Auf taube Ohren stieß denn auch ein Brandbrief der Vorstandsvorsitzenden von 60 Multinationalen Konzernen, die die Mitgliedsregierungen der WTO am 8. November in der „Financial Times“ aufforderten, ihre Anstrengungen für einen Verhandlungsdurchbruch zu „verdoppeln“.

* Zweckoptimistische Prognosen
Einen Dämpfer erhielten in jüngster Zeit auch jene optimistischen Prognosen, die in schöner Regelmäßigkeit prophezeien, daß die weitere Liberalisierung des Welthandels mit enormen Wohlfahrtsgewinnen für alle verbunden sei. Während die Weltbank noch 2003 behauptete, die Vorteile des weltweiten Übergangs zum „Freihandel“ ließen sich auf 500 Mrd. US-Dollar beziffern, hat sie diese Zahl jetzt auf 290 Mrd. nach unten korrigiert. Da aber mit der Doha-Runde, egal wie sie ausgeht, in jedem Falle keine 100%ige Liberalisierung verbunden sei und die Gewinne daraus ohnehin ungleich zwischen Nord und Süd verteilt seien, schätzt die Bank inzwischen, daß die Entwicklungsländer (über mehrere Jahre gerechnet) allenfalls Wohlfahrtsgewinne von 20-48 Mrd. Dollar einheimsen könnten.

Selbst in einer Studie zweier WTO-Ökonomen (s. Hinweis) wurden die optimistischen Wohlfahrtsprognosen kürzlich in Frage gestellt. Die beiden Wissenschaftler fanden heraus, daß nur zwei von sieben einschlägigen Studien – nämlich die von OECD und Weltbank – zu dem Schluß kommen, daß die Entwicklungsländer die Hauptnutznießer eines neuen WTO-Abkommens seien. William Cline vom Washingtoner Institute for International Finance dagegen schätzt ein, daß nur 20% der Gewinne aus einem solchen Abkommen auf den Süden entfallen dürften. Wem soll man nun Glauben schenken? Roberta Piermentini und Robert Tehs Hauptschlußfolgerung lautet, daß die diversen Modellrechnungen in politischen Debatten in der Regel hochgradig instrumentalisiert werden. Dies sei schon in der Uruguay-Runde der Fall gewesen, ohne daß daraus jedoch die entsprechenden Lehren gezogen worden seien.

* Schroffe Gegensätze in den Verhandlungen
Mehr noch als der allgemeine Freihandelsstreit nährt freilich gegenwärtig der reale Verhandlungsverlauf in der WTO die Zweifel daran, daß ein Ergebnis erzielt werden kann, das die entwicklungspolitischen Versprechen, die sich mit der Doha-Runde verbinden, einlöst. Die jüngsten Angebote der Industrieländer sind von höchst zweifelhaftem Wert. So haben die USA und die EU angekündigt, ihre für die Entwicklungsländer schädlichen Agrarbeihilfen um 70 bzw. 60% kürzen. Bei näherer Betrachtung sind die behaupteten Subventionskürzungen jedoch stark übertrieben, da sie sich auf theoretisch mögliche Obergrenzen und nicht auf die tatsächlichen Zahlungen beziehen. Die EU könnte nach den eigenen "Kürzungsvorschlägen" ihre handelsverzerrenden Beihilfen so sogar noch erhöhen, während die US-Vorschläge realiter auf Kürzungen von 19% der Agrarsubventionen (statt der proklamierten 70%) hinausliefen.

Gravierender noch sind die Forderungen, die die Industrieländer im Gegenzug zu zweifelhaften Zugeständnissen in den Agrarverhandlungen an die Entwicklungsländer auf dem Gebiet des Handels mit Industriegütern (NAMA) und Dienstleistungen (GATS) stellen, während in den Bereichen „Special & Differential Treatment“ und Implementierungsfragen – neben Agrar die beiden Hauptfelder, die in der „Entwicklungsrunde“ konkretisiert werden sollten – noch kaum etwas geschehen ist. Wie eine Vertreterin von EU-Handelskommissar Mandelson auf einem Brüsseler Hearing in der zweiten Novemberwoche freimütig bekannte, ist die Agrarfrage für die EU vor allem ein „Verhandlungschip“, während die eigentlichen Interessen im Bereich des Zugangs der EU auf die Industriegüter- und Dienstleistungsmärkte im Süden liegen. Die wichtigste Aufgabe der Doha-Runde sei in diesem Zusammenhang der Umgang mit der Differenzierung unter den Entwicklungsländern.

* Spaltungsversuche
Für den Direktor des Third World Networks, Martin Khor, ist dies ein nur allzu durchsichtiges Spaltungsmanöver, das der Beförderung einer „äußerst extremen“ Liberalisierungsagenda dienen soll (siehe seinen Beitrag >>> hier). Im Ergebnis des jüngsten EU-Angebots würden Entwicklungsspielräume („policy space“) im Süden weiter eingeschnürt und eigenständige Industrialisierungsperspektiven auf absehbare Zeit verbaut. Die absolute Priorität des Hongkong-Ministerials liegt für Khor daher darin, den Druck der Industrieländer auf eine weitere Liberalisierung im Süden zu stoppen. Zwar vertritt Khor keine Regierung, aber eine der bezeichnenden Entwicklungen der letzten Zeit besteht darin, daß das Vertrauen der südlichen Verhandlungsdelegationen in die Analysen und Ratschläge der NGOs stark zugenommen hat.

* Szenarien für Hongkong und darüber hinaus
In der aktuellen Situation sind für Hongkong vier Szenarien denkbar. Das erste wäre ein aus entwicklungspolitischer Sicht schlechter Deal, in dem die Industrieländer doch noch - im Gegenzug zu schwachen Zugeständnissen beim Agrarhandel - weitreichende Konzessionen beim Marktzugang im Süden durchsetzen würden und das Dumping auf den Agrarmärkten weiter ginge. Dies ist allerdings wenig wahrscheinlich, zumal die Kritik und Unzufriedenheit vor allem der zahlreichen Entwicklungsländer (G33, Afrika, LDCs), die in die bisherigen Verhandlungen noch gar nicht einbezogen wurden, derzeit stark zunimmt (siehe Lamys Entwurf für Hongkong und die Alternativen >>> hier).

Ein zweites Szenario bestünde darin, daß es in Hongkong zu einer Minimalübereinkunft kommt - ein verwässertes und vorläufiges Rahmenabkommen mit zurückgeschraubten Festlegungen über die künftigen Verhandlungsmodalitäten, über das dann 2006 weiter verhandelt wird, eventuell im Rahmen eines „Hongkong II“, das der brasilianische Verhandlungsführer Amorim bereits ins Gespräch gebracht hat.

Die dritte Variante wäre, daß Hongkong scheitert, wie bereits die Ministertreffen in Seattle 1999 und in Cancún 2003. Dies wäre möglicherweise das Ende der Doha-Runde, aber nicht das Ende der WTO. Diese wäre weiterhin der institutionelle Kern des multilateralen Handelssystems, wie es aus der Uruguay-Runde des GATT hervorgegangen ist; die historische Chance für entwicklungsverträglichere multilaterale Handelsregeln, so sie denn jemals bestanden hat, wäre damit allerdings erst einmal verschenkt und die heute schon unfairen Regeln des Welthandels würden unverändert fortbestehen.

Als weiteres Szenario wäre jedoch noch denkbar, daß Hongkong den Weg ebnet für eine entschleunigte Verhandlungsrunde, die sich bis zum Ende des laufenden Jahrzehnts oder möglicherweise bis in die nächste Dekade hinzieht (und sich damit von der Fixierung auf das Ende des Fast-Track-Mandats des amerikanischen Präsidenten Mitte 2007 löst). Angesichts der Veränderungen, die sich bereits seit dem Beginn der Doha-Runde ergeben haben (die Formierung der G20 und anderer Interessengruppen im Süden, die Vertiefung der Krise des Washington Consensus, die Absetzung der Singapur-Themen von der WTO-Agenda etc.), könnte es umso positiver für den Süden sein, je länger sich die Verhandlungen hinziehen.

* Uneinheitliche, aber konsenswillige NGO-Szene
Die NGOs geben derzeit kein einheitliches Bild im Umgang mit den dargestellten Entwicklungsmöglichkeiten ab. Ein Teil der Szene möchte das Hongkong-Treffen einfach „platzen lassen“ (attac) oder „entgleisen“ sehen (Focus on the Global South; >>> hier). Dagegen kann allerdings eingewendet werden, daß sich damit am ungerechten Charakter des Welthandelssystems nichts ändern würde. Organisationen wie Oxfam argumentieren deshalb, es sei noch nicht zu spät, um die Verhandlungen zu retten und das Ruder zugunsten eines faireren Welthandels herumzuwerfen. Diese Position kann sich insofern bestärkt fühlen, als eingefleischte Liberale wie der Kolumnist der Financial Times, Guy de Jonquières, seit neuestem argumentieren, es sei von Anfang an ein Fehler gewesen, die aktuelle Verhandlungsrunde "Entwicklungsrunde" zu nennen. Das gebe der Mehrheit in der WTO jede Menge Vorwände, um die Verhandlungen zu blockieren.

Gleichwohl verschärft auch Oxfam im Vorfeld von Hongkong seine Sprache. In ihrem jüngsten Policy Paper (s. Hinweis) wirft die Organisation den Industrieländern vor, sie hätten entwicklungspolitische Belange systematisch an den Rand gedrückt und wollten jetzt erst einmal schmezhafte Opfer der armen Länder sehen, Blutopfer gleichsam ("Blood on the floor"). Die WTO selbst werde darüber mehr und mehr zum Teil des Problems statt Forum zur Lösung zu sein.

ActionAid International plädierte in letzter Zeit für einen Verhandlungsstopp, um mit neuen Vorschlägen und Angeboten doch noch zu einer wirklichen Entwicklungsrunde zu kommen. Auch ein federführend von der gewerkschaftlichen Dienstleistungsinternationale PSI lancierter Aufruf (>>> hier) fordert ein Moratorium der WTO-Verhandlungen, um die Auswirkungen des globalen Freihandels erst einmal gründlich überprüfen zu können. Und die Internationale der katholischen Hilfswerke CIDSE ging zusammen mit Caritas International sogar so weit, die Staats- und Regierungschefs zur Reise nach Hongkong aufzurufen, um die Entwicklungsrunde zum Erfolg zu führen. CIDSE fährt jetzt - zusammen mit Greenpeace, der gewerkschaftsnahen Hilfswerk-Internationale Solidar und dem Frauennetzwerk WIDE - im Rahmen der offiziellen EU-Delegation selbst nach Hongkong. An der kritischen Position der Netzwerke gegenüber der Handelspolitik der EU ändert dies freilich nichts.

* Wie geht Hongkong aus?
Als gemeinsamer Nenner zwischen allen zivilgesellschaftlichen Organisationen zeichnet sich immerhin die Position ab, daß einem schlechten Deal jedes andere denkbare Szenario vorzuziehen wäre. Doch wie wird das Hongkonger Ministerial tatsächlich ausgehen? Folgt auf den "Kater von Cancún" der "Katzenjammer von Hongkong"? Die wahrscheinlichste Variante ist derzeit, daß in der ehemaligen Kronkolonie kein Durchbruch - in welcher Richtung auch immer - erfolgen wird und die entscheidenden Beschlüsse ins nächste Jahr verschoben werden. Die Auseinandersetzung um den von WTO-Direktor Pascal Lamy vorgelegten Entwurf für ein Abschlußdokument ist schon im Vorfeld so geglättet worden (inzwischen wurde auch der aus dem Süden scharf kritisierte Abschnitt über Dienstleistungen in eckige Klammern gesetzt; >>> hier der letzte Entwurf), daß eigentlich keiner mehr den großen Aufstand in Hongkong proben dürfte. Schon die Vermeidung eines großen Eklats wird auf der offiziellen Ebene von allen Beteiligten als ein goßer Erfolg dargestellt werden. Die anderen werden entweder behaupten, die WTO sei wieder einmal gescheitert, oder aber die mangelnden Fortschritte beim Kampf um ein sozial und ökologisch nachhaltiges Welthandelssystem beklagen.

Hinweise:
* Oxfam International, Blood on the floor. How the rich countries have squeezed development out of the WTO negotiations, 45 pp., December 2005. PDF-Download >>> hier.
* Roberta Piermartini/Robert Teh, Demystifying Modelling Methods for Trade Policy, WTO Discussion Papers, No. 10, 70 pp., WTO: Geneva 2005. Bezug: über www.wto.org

(Veröffentlicht: 7.12.2005)

Dieser Beitrag, hier leicht aktualisiert, erschien gedruckt in der November-Ausgabe >>> W&E 11/2005.

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