HIPC-Initiative: Roll-back statt Topping-up

Am 19.6.1999 erweiterten die G7 bei ihrem Kölner Gipfel die damals gerade erst drei Jahre alte HIPC-Initiative zur Entschuldung hochverschuldeter armer Länder. Mehr Länder sollten schneller und weitreichender entschuldet werden, so das Ziel. Insgesamt sollten Schulden im Barwert von etwa 70 Mrd. US-Dollar erlassen werden. Doch nach fünf Jahren fällt die Bilanz ernüchternd aus, resümiert Jürgen Kaiser. Und noch besorgniserregender ist die Richtung, die die Debatte um die Entschuldung der ärmsten Länder seither genommen hat.

Die internationalen Gläubiger verweisen auf rund 30 Mrd. US-Dollar Schuldendienst, die bereits erlassen wurden. Und aus einigen ausgewählten HIPC-Ländern läßt sich von gestrichenen Schulgebühren und erhöhten Pro-Kopf-Ausgaben im Gesundheitsbereich berichten. Aus der Sicht der Erlaßjahrkampagne, die seinerzeit in Köln mit einer Menschenkette Druck auf die G7 ausgeübt hatte, fällt die Bilanz gleichwohl ernüchternd aus.

Tatsächlich entschuldet wurden aus einem Kreis von 42 formal qualifizierten Ländern, mehrheitlich in Subsahara-Afrika, inzwischen zehn. Weitere 17 haben den sog. Entscheidungszeitpunkt ("decision point") erreicht. Das heißt, ihnen wurde der Schuldenerlaß für den Tag, an dem sie die Bedingungen des IWF in ausreichendem Maße erfüllt haben würden, verbindlich zugesagt. Die bisher gewährten 30 Mrd. US-Dollar Erlaß sind etwa ein Siebtel der gesamten Auslandsschulden dieser Gruppe.

Angelpunkt der Initiative war die Zielgröße einer künftig als tragfähig erachteten Auslandsverschuldung von maximal 150% der jährlichen Exporteinnahmen. Kurz nach dem Kölner Gipfel hatte die Weltbank vorhergesagt, daß die meisten Länder diese Grenze weit unterschreiten würden. Davon kann bei einer realistischeren Betrachtung keine Rede mehr sein. Inzwischen geht die Weltbank selber davon aus, daß etwa die Hälfte der HIPC-Länder das eigentliche Tragfähigkeitsniveau gar nicht erst erreichen oder unmittelbar nach der Entschuldung wieder deutlich überschreiten werden. Der Grund dafür ist, daß die Gläubiger als die bestimmenden Kräfte in den internationalen Finanzinstitutionen - nachdem die Entschuldungseuphorie des Gipfels sich erst mal gelegt hatte - alles getan haben, um die Entschuldung für sich selbst möglichst billig zu rechnen. Konkret:

Die von der Weltbank nach dem Kölner Gipfel vorhergesagte Schuldendienstquote von durchschnittlich 8% der jährlichen Exporteinnahmen war das Ergebnis einer sehr speziellen Art von Bruchrechnung. Der Wert des Bruchs "Schuldendienstquote" wurde dadurch künstlich abgesenkt, daß der Nenner, nämlich die zu erwartenden Exporteinnahmen unrealistisch hoch prognostiziert wurden. Berühmt wurden in dieser Zeit die typischen V-förmigen Kurven, bei denen fallende Einnahmen sich just am Übergang von der Realität zur Prognose auf wunderbare Weise in Aufwärtstrends verwandelten. Nach heftiger Kritik hat die Bank ihre optimistischen und weitgehend unbegründeten Annahmen revidiert. Seither wird über den Bedarf für eine nachträgliche Ausweitung des Erlasses, das "Topping-up", diskutiert.

In Köln war zugesagt worden, daß die meisten Gläubigerregierungen über den multilateral vereinbarten HIPC-Erlaß hinaus alle bilateralen Forderungen an die einbezogenen Länder erlassen würden. Nur dadurch wäre die og. sehr niedrige Schuldendienstquote erreichbar gewesen. Bereits bei der Entschuldung Ugandas 2000 wurden die bilateralen Leistungen aber in den multilateralen Erlaß hinein gerechnet und nicht zusätzlich gewährt. Dadurch kam er da facto nicht den Schuldnerländern, sondern den internationalen Finanzinstitutionen zugute, deren Beitrag zum Erlaß sich entsprechend verringerte.

Ver- und Entschuldung werden auf der Grundlage des auf den "Entscheidungszeitpunkt" abgezinsten "Barwerts" aller Schulden eines Landes berechnet, um sehr unterschiedliche Kredite - von der zinsfreien Entwicklungshilfe bis zum Wucherkredit aus dunkler Quelle - miteinander vergleichen zu können. Entscheidend für die Höhe der Verschuldung ist dabei naturgemäß der zugrunde gelegte Referenzzinssatz. Je höher dieser ist, umso geringer ist der Barwert der nominalen Auslandsschulden eines Landes.

Im derzeit aktuellen Fall Niger bewirkt der nach der Niedrigstzinsphase nun rechnerisch angehobene Zinssatz, daß eine noch vor zwei Jahren als notwendig erachtete zusätzliche Entschuldung von mehr als einem Drittel des Gesamterlasses sich auf wunderbare Weise als "unnötig" erweist – ohne daß die nominale Schuldendienstbelastung sich auch nur um einen Cent verringert hätte. Selbst zwischen deutschen Ministerien wird darüber gestritten, ob diese Art von Mathematik der Glaubwürdigkeit der Gläubiger wohl einen Bärendienst erweist.

Beim Gipfel 2002 in Kananaskis hatten die G7 zugegeben, daß ihre eigenen Projektionen für künftige Einnahmen und den daher notwendigen Erlaß fehlerhaft waren und nach unten korrigiert werden mußten. Als Konsequenz boten sie den betroffenen Ländern eine Aufstockung ("Topping up") des Erlasses an. Diese sollte aber nur in begründeten Ausnahmefällen gewährt werden, wenn das Schuldnerland nachweist, daß externe Einflüsse die wirtschaftlichen Aussichten verschlechtert haben.

Zwei Gründe können in der Welt der Washingtoner Institutionen für die Verschlechterung der wirtschaftlichen Aussichten eines Landes verantwortlich sein: Entweder das Schuldnerland hat schlecht gewirtschaftet oder es sind unvorhersehbare außergewöhnliche Umstände eingetreten. In ersten Fall – schlechtes Wirtschaften wird dabei stillschweigend gleichgesetzt mit einer Nicht-Erfüllung der Vorgaben des IWF – würde zusätzliche Entlastung schlechtes Verhalten belohnen und wird deshalb nicht gewährt. Im zweiten Fall ist das betreffende Land das Opfer einer Naturkatastrophe wie Hurrikans, Überschwemmungen oder fallender Rohstoffpreise. In einem solchen Fall kann sich die Gläubigergemeinschaft schon mal großzügig zeigen und ein Topping up gewähren. Vorausgesetzt natürlich, der Schuldner kann nachweisen, daß z.B. die Rohstoffpreise an den internationalen Märkten sich anders verhalten haben, als bei der Schuldentragfähigkeitsanalyse angenommen. Der politische Trick besteht indes darin, jeden anderen Grund für eine schlechtere Entwicklung von vornherein auszuschließen. Daß etwa die Hochrechnungen der Bank nichts anderes gewesen sind als der Versuch, die Entschuldung (vorläufig) billig zu rechnen, kommt als Möglichkeit gar nicht vor. Der nunmehr großzügig seinen Schuldenerlaß aufstockende Gläubiger hat sein Täuschungsmanöver erfolgreich vertuscht.

Erschien diese Strategie vor einem Jahr noch wie ein eher verzweifeltes Manöver, die eigene Fehlleistung zu kaschieren – wobei die Gläubiger wenigstens teilweise bereit waren, über die Ausweitung des Erlasses den Preis dafür zu bezahlen – erweist sich die Neu-Interpretation von HIPC inzwischen als Strategie, um in Köln gemachte Zusagen stillschweigend zurückzunehmen. So hat zu Beginn dieses Jahres im IWF eine Diskussion um den Begriff "Schuldentragfähigkeit" begonnen, wie sie seit Beginn der HIPC-Initiative Mitte der 90er Jahre von NGOs weder mit wüster Kritik noch mit konstruktiven Vorschlägen hatten in Gang bringen können. Stets hatten die IFIs darauf beharrt, die Entlastungsziele unter HIPC seien der Weisheit letzter Schluß.

Ende Februar wurde im IWF-Vorstand nun eine Vorlage des IWF-Stabes diskutiert, welche tragfähige Verschuldung in Niedrigeinkommensländern deutlich höher als HIPC ansetzt und dies unverhohlen damit begründet, für die Erfüllung der damals gemachten Zusagen habe man schlicht nicht genug Geld. Dies bedeutetet, daß der Treuhandfonds, aus dem der Schuldenerlaß der multilateralen Gläubiger wie Weltbank gegenfinanziert wird, um diesen Institutionen den Buchverlust von Forderungen zu ersparen, schlicht leer ist. Also wird mit einem beeindruckenden Maß an Frechheit einfach die Latte für die Gläubiger niedriger gelegt. Es taucht plötzlich der Begriff eines "Sicherheitspolsters" auf, den der Kölner Gipfel über die - so wird suggeriert - eigentlich ausreichende Entlastung auf 200-250% bereitgestellt habe. Eine derartige Begrifflichkeit gibt es in den Originaldokumenten des Kölner Gipfels indes nirgends.

Die stillschweigende Rücknahme der Kölner Beschlüsse und die Umdefinition der 150% in ein "Sicherheitspolster" bringt die Gläubiger schlagartig in eine sehr angenehme Position: Die meisten Länder, die den "Entscheidungszeitpunkt" hinter sich haben, werden in absehbarer Zukunft einen Schuldenstand zwischen 150% und 200% ihrer jährlichen Exporteinnahmen aufweisen. Wird die Tragfähigkeitsgrenze von 150% zurück auf 200-250% angehoben, verwandelt sich das Verfehlen des HIPC-Ziels plötzlich in eine über das notwendige Maß hinausgehende Entschuldung, mithin als ein Akt besonderer Großzügigkeit. Und das, ohne in der jetzigen angespannten Haushaltslage auch nur einen Cent zusätzlich zu kosten.

Weitere Information:
* Im Internet unter www.erlassjahr.de

Dieser Beitrag erschien in W&E 03-04/2004.

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