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G20: Weltfinanzgipfel im Interregnum

Der nächste Stopp ist Doha

Nur im Web – Beim Eröffnungsdinner im Weißen Haus war George W. Bush eingerahmt vom brasilianischen Präsidenten Lula auf der rechten Seite und von seinem chinesischen Kollegen Hu Jintao zur Linken. Da müsste man sich anstelle von Bush nur noch Barack Obama vorstellen, und man hätte ein schönes Bild davon, wie sehr sich die Welt verändert hat. Doch nicht nur deshalb könnte der Weltfinanzgipfel am 15. November in Washington als 'Gipfel im Interregnum' in die Geschichte eingehen, schreibt Rainer Falk. Mit einer Übersicht über die Gipfelergebnisse.


Das traditionelle "Familienphoto" 



Es war wie eine Hamlet-Inszenierung ohne Prinz, meinte der britische „Guardian“ über diesen „Gipfel zu den Finanzmärkten und zur Weltwirtschaft“, wie der offizielle Titel lautete und auf dem jeder Mann und die beiden Frauen (die deutsche Kanzlerin Merkel und die argentinische Präsidentin Kirchner) wussten, dass ohne den neu gewählten US-Präsidenten allzu konkrete Beschlüsse kaum Sinn machen würden. Die Rede vom Gipfel im Interregnum – im Schwebezustand zwischen dem alten und dem neuen Regime – macht freilich noch aus anderen Gründen Sinn.

* Von der G8 zur G20

Zunächst und vor allem anderen war dieser Gipfel ein Abgesang auf die G8 als exklusives Steuerungsgremium der Superreichen für die Weltwirtschaft. Keiner sagte dies so deutlich wie Lula: „Wir sprechen über die G20, weil die G8 keinerlei Existenzgrund mehr haben.“ Und: „Es entbehrt jeder Logik, politische und wirtschaftliche Entscheidungen ohne die G20 zu treffen.“ Noch vor sechs Monaten hätte er sich nicht träumen lassen, dass den Schwellenländern bei der Entwicklung einer neuen internationalen Finanzordnung Mitspracherechte in diesem Ausmaß eingeräumt werden könnten. Sein indischer Kollege, Manmohan Singh, pflichtete ihm bei und sagte, die Krise sei der Beweis, dass jetzt Länder beteiligt werden müssen, die in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. Für welches wirtschaftliche Modell auch immer man sich bei der Überwindung der aktuellen Finanzkrise entscheide, es müsse multilateral sein und die veränderte wirtschaftliche Realität in der Welt widerspiegeln. Und der chinesische Premierminister Hu Jintao gab die Richtung so vor: Es gehe um „eine neue internationale Finanzordnung, die fair, gerecht, inklusiv und geordnet ist“.

Natürlich ist das Zukunftsmusik. Doch allein die Tatsache, dass dieser Gipfel im G20-Format und nicht als G8 stattfand, ist ein deutlicher Hinweis darauf, dass eine längere Phase der Restrukturierung und Neustrukturierung von Global Governance begonnen hat. Der G20-Gipfel selbst trug dazu bei, dass die relevanten Entscheidungen künftig eher im G20-Kontext als in der G8 stattfinden werden, auch wenn es im nächsten Sommer nochmal einen G8-Gipfel (in Italien) geben wird. Aber diesem wird bereits Ende April 2009 ein weiterer G20-Gipfel vorgeschaltet sein, auf dem konkretere Beschlüsse zur Reform des globalen Finanzsystems gefasst werden sollen, als dies jetzt möglich war.

* Legitimität und Effektivität

Dabei hat schon dieser erste G20-Gipfel ein Argument widerlegt, das immer wieder gegen eine Erweiterung der G8 oder allgemein gegen die Notwendigkeit eines repräsentativeren Steuerungsgremium für die Prozesse der Globalisierung ins Feld geführt worden war. Verglichen mit dem dürftigen Kommuniqué des letzten G7-Treffens am Rande der Jahrestagung von IWF und Weltbank, ist die vom G20-Gipfel angenommene Deklaration erstaunlich detailliert und substanziell. Legitimität und Effektivität hängen also schon miteinander zusammen. Oder anders formuliert: Es muss nicht sein, dass Treffen im größeren Kreis ineffizienter sind als im kleinen Klub. Das muss nicht heißen, dass mit dem G20-Format bereits der Weisheit letzter Schluss gefunden ist, aber ein großer Schritt nach vorne ist es allemal. (Die Protagonisten des G20-Modells, also der Anhebung des Finanzministertreffens auf die Ebene der Staats- und Regierungschefs, haben übrigens immer betont, dass es sich um einen ersten Schritt, um einen Einstieg in die Reform der ökonomischen Global-Governance-Strukturen handelt. Auch die Etablierung der G20 auf Führungsebene wird deshalb andere Modelle einer demokratisierten Entscheidungsfindung nicht ersetzen, etwa die Schaffung eines Globalen Wirtschaftsrates im Rahmen der Vereinten Nationen.)




Wie sehr alles im Fluss ist und wie stark sich die Entwicklungen beschleunigt haben, lässt sich auch an den Inhalten der in Washington gefassten Beschlüsse ablesen (s. auch unsere tabellarische Übersicht). Dies beginnt bei der Diagnose der aktuellen Krisensituation. Es bestand Einigkeit, dass es sich um eine reale, ernste wirtschaftliche Krise handelt. Noch vor einem halben Jahr hätten fast alle Beteiligten lebhaft bestritten, dass die Finanzmarktkrise unweigerlich auf die Realwirtschaft durchschlagen und geradewegs in eine globale Rezession führen würde.

* Neue Balance auch bei Inhalten

Selbst in der Ursachenanalyse ging dieser Gipfel weiter als allgemein erwartet werden konnte. Hier vermerkt die Deklaration, wie verwundbar sich das überkommene Finanzsystem mit seinen schwachen Standards, unseriösen Praktiken des Risikomanagements, komplexen und undurchsichtigen Finanzprodukten und exzessiven Verschuldungsspielräumen gezeigt habe. Ausdrücklich wird gesagt: „Politiker, Regulierungs- und Aufsichtsbehörden in einigen fortgeschrittenen Ländern haben die sich auf dem Finanzmärkten aufbauenden Risiken nicht adäquat eingeschätzt und nicht Schritt gehalten mit der finanziellen Innovation …“

In der Deklaration drückt sich vor allem auch ein neues Kräfteverhältnis zwischen Europäern, den USA und den Schwellenländern aus. Während solche Formulierungen eher von den Europäern und den Schwellenländern als Erfolg ihrer Verhandlungsführung verbucht werden können, verwies die scheidende Bush-Administration eher darauf, dass in der Deklaration auch ein Bekenntnis zu den Prinzipien der „freien Marktwirtschaft“ (einschließlich Privateigentum, offener Handel und Investitionen, Konkurrenz etc.) festgeschrieben worden sei. Aber selbst wenn der Gipfel Sarkozys Vision von einer „Neugründung des Kapitalismus“ Platz gegeben hätte, wären solche Formulierungen keine Überraschung.

Wichtig ist, dass die Gipfeldeklaration in ihren konkreten Punkten, die bearbeitet werden sollen, den Weg zu grundlegenden Reformen des globalen Finanzsystems nicht nur offenhält, sondern öffnet. Hedgefonds und Private Equity Fonds hatten es auf vergangenen G8-Treffen schwer, im Kommuniqué auch nur erwähnt zu werden. Jetzt werden sie es, wenn auch nicht explizit als Gegenstand für Regulierungen, sondern einschränkend als Objekt für Best-Practices-Übungen. Immerhin sollen Ratingagenturen stärker reguliert werden und die Entwicklung der Finanzmärkte internationalen Aufsichtsteams („college of supervisors“) unterstellt werden, während die Gründung einer neuen internationalen Aufsichtsinstitution offensichtlich auf Widerstand stößt.

Oft ist im Text unscharf von „regulation and oversight“ (Regulierung und Aufsicht) die Rede, was nicht dasselbe ist. Die Europäer werden, wie sich schon zeigt, betonen, dass die Deklaration eine „Integrität der Finanzmärkte“ anstrebt, worunter sie verstehen, dass künftig keine Marktsegmente von Regulierung und Aufsicht ausgeschlossen sein dürfen. Die USA (und auch die Briten, deren Regierung in Finanzmarktfragen fortschrittlicher auftritt, als sie mit Blick auf den Finanzplatz London ist) werden sich mit Sicherheit auf die Floskel „where appropriate“ (soweit geeignet) berufen, die im Dokument desöfteren zu finden ist.

Übereinstimmend haben die Analysten festgestellt, dass die Kooperationsbereitschaft im Unterschied zu den Finanzmarktreformen, wo von Arbeitsgruppen der Finanzminister schon bis Ende März konkrete Schritte ausgearbeitet werden sollen, in puncto wirtschaftspolitische Koordinierung deutlich weniger ausgeprägt ist. Hier ist in der Deklaration zwar von Konjunkturpaketen („stimulus packages“) die Rede, aber eben nur „where appropriate“. Eine koordinierte Konjunkturpolitik konnte sich offensichtlich nicht durchsetzen.

* Zukunft des IWF

Kontrovers dürften die Beschlüsse in Bezug auf den IWF und das Forum für Finanzstabilität (FSF) beurteilt werden, vor allem in NGO-Kreisen. Viele stießen sich zu Recht daran, dass im Vorfeld des Gipfels – zumal von den Europäern – oft von einer Stärkung des IWF die Rede war, der Reformbedarf dieser Institution aber kaum erwähnt wurde. Jetzt heißt es in der Deklaration allerdings explizit, dass IWF und Weltbank „umfassend reformiert werden müssen. Die Schwellen- und Entwicklungsländer sollten eine größere Stimme und Repräsentation in diesen Institutionen haben“.

In Bezug auf den IWF kann dies nur heißen, dass das komplizierte Quotenreform-Verfahren schon bald neu eröffnet wird. Dies wäre – ebenso wie die in Washington beschlossene Erweiterung des FSF um den Kreis der Schwellenländer – ein eindeutiger Fortschritt, und dies umso mehr, wenn dabei auch das von Dominique Strauss-Kahn während seiner Bewerbung für den Posten des Geschäftsführenden Direktors ins Gespräch gebrachte Modell der doppelten Mehrheit (>>> W&E-Hintergrund April 2007) endlich Gegenstand konkreter Verhandlungen würde. Generell gilt aus meiner Sicht: Wenn über den Re-Regulierungsbedarf der globalen Finanzmärkte Einigkeit herrscht, kann auch um die Stärkung der regulatorischen Kapazitäten des IWF kein Bogen gemacht werden.

* Was kommt als nächstes?

Der Wettlauf zu einem neuen Bretton Woods geht also weiter. Es war von vorneherein klar, dass ein neues globales Arrangement, das diesen Namen verdient, nicht an einem Wochenende und nicht von 20 Staats- und Regierungschefs allein geschaffen werden kann. Was also kommt jetzt als nächstes? Neben den G20-Arbeitsgruppen zur Finanzmarktreform, dem neuen Wind für die Doha-Runde (den der Gipfel möglicherweise bringt), dem Amtsantritt von Barack Obama und dem nächsten G20-Gipfel (voraussichtlich am 30. April in London) sollte der zweite UN-Gipfel für Entwicklungsfinanzierung nicht vergessen werden, der noch Ende November/Anfang Dezember 2008 in Doha/Katar stattfindet. In einem Klima, das offener denn je für Veränderungen und Reformen ist, könnte dem Treffen in Doha die besondere Rolle eines Impulsgebers zufallen; zumal die Doha-Agenda nicht auf entwicklungspolitische Fragen im engeren Sinn beschränkt ist, sondern im Gegenteil dieselben „systemischen Fragen“ der Finanzarchitektur einschließt, die auch im Mittelpunkt des G20-Prozesses stehen.

Veröffentlicht: 17.11.2008

Empfohlene Zitierweise: Rainer Falk, G20: Weltfinanzgipfel im Interregnum, in: Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung (W&E), 17.11.2008 (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.org)


Mehr zum Thema:

>>> G20: Neue Abseitsregeln und alte Schiedsrichter
>>> Der Wettlauf zu einem neuen Bretton Woods
>>> Stiglitz: Prinzipien für eine Reform des Finanzsystems
>>> Deklaration des Weltfinanzgipfel von Washington (engl.)

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