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Noch einmal: Die Reform des EU-Zuckermarktes

In den Fallstricken des "fairen Welthandels"

NUR IM WEB – Wiederholt hat der nord-süd-politische Sprecher der Grünen, Roger Peltzer, der entwicklungspolitischen Lobbyorganisation Germanwatch in den letzten Wochen eine De-facto-Allianz mit der deutschen Zuckerlobby vorgehalten, auch in einem Web-Beitrag für W&E. Jetzt wehrt sich Germanwatch: Über entwicklungspolitische Kriterien zur Beurteilung der Handelspolitik lohnt sich der Streit; aber die Reform des EU-Zuckermarktes sollte man nicht als entwicklungspolitisches Meisterstück schönreden, argumentiert Michael Windfuhr.


Abgesehen davon, daß außer Roger Peltzer kaum ein anderer entwicklungspolitischer Beobachter die Reform der EU-Zuckermarktordnung insgesamt für entwicklungspolitisch eher positiv hält, und abgesehen davon daß der Einfluß von Germanwatch auf die Formulierung europäischer Handelspolitik leider nicht so groß ist wie unterstellt, lohnt es sich, die unterschiedlichen Bewertungen und Forderungen von entwicklungspolitischen Organisationen genau anzuschauen und eine vertiefte Debatte darüber zu beginnen, was gute entwicklungspolitische Kriterien für die Beurteilung der Auswirkungen von Handelspolitik sein können. Dabei sollten die Effekte für besonders arme Bevölkerungsgruppen ins Zentrum gerückt werden.

* Liberalisierung: Entscheidend sind Zeitpunkt und Rahmenbedingungen
Die Studien von internationalen Organisationen zu den entwicklungspolitischen Auswirkungen der Handelspolitik häufen sich in den letzten beiden Jahren. Weltbank, UNCTAD, UNDP, FAO - alle bemühen sich um eine Antwort auf die Frage, wie es möglich sei, Außenhandel so zu organisieren, daß er zum Rückgang der Zahl der Armen in den jeweiligen Ländern beiträgt. Selbst wenn die Studien (s. Hinweise am Schluß des Beitrags) im Detail zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, weisen sie alle darauf hin, daß es einer Reihe von Voraussetzungen und guten Rahmenbedingungen bedarf, damit Außenhandelschancen tatsächlich so realisiert werden können, daß sie im Ergebnis mithelfen, die Zahl der Armen zu reduzieren. Sind diese Rahmenbedingungen nicht gegeben, kann sich eine Liberalisierung des Außenhandels auch negativ auf die Armutssituation auswirken.

Zu diesen Rahmenbedingungen gehören internationale Regeln ebenso wie eine nationale Politik, die bspw. Kleinbauern so fördert, daß sie überhaupt in der Lage sind, Potentiale und Chancen auf dem Weltmarkt zu nutzen. Die potentiellen Gewinne werden in der politischen Diskussion oft hoch gerechnet, die Analyse der tatsächlichen Ergebnisse ist oft erheblich ernüchternder, wie FAO-Studien im Agrarbereich belegen. Die FAO spricht sich deshalb nicht gegen eine Nutzung von Handelschancen aus, betont aber, wie wichtig es ist, die Rahmenbedingungen in der richtigen Reihenfolge zu verändern. Steht eine weitreichende und schnelle Liberalisierung des Außenhandelsregimes am Anfang, bevor nationale Anbieter überhaupt eine Wettbewerbschance entwickeln konnten, können die negativen Auswirkungen größer sein als die potentiellen Gewinne.

Von besonderer entwicklungspolitischer Bedeutung sind vor allem mögliche Auswirkungen auf besonders arme Bevölkerungsgruppen bzw. Hungernde und Unterernährte. Nach aktuellen Angaben der Vereinten Nationen leben von den 852 Millionen Hungernden etwa 800 Millionen in Entwicklungsländern. Die genauere Analyse über das Ausmaß von Hunger in verschiedenen Teilen der Welt und unter verschiedenen Gruppen ergibt ein erstaunliches Bild. Hunger ist vorwiegend ein ländliches Phänomen. Knapp 80% aller Hungernden lebt derzeit noch auf dem Land. Die Hälfte aller Hungernden und Unterernährten lebt in kleinbäuerlichen Familien. Obwohl diese Familien als Bauernfamilien leben, können sie sich von den vorhandenen Ressourcen nicht ausreichend ernähren.

* Verwundbarkeit der Kleinbauern
Gut zwei Drittel dieser Familien können als besonders marginalisiert bezeichnet werden. Marginalisierung beschreibt dabei verschiedene Prozesse. Das verfügbare Land ist oft zu klein, wie bspw. in Südasien, wo viele Familien nur Kleinstländereien besitzen von weniger als einem halben Hektar. Die Höfe liegen oft in ökologischen Ungunstgebieten, an steilen Hängen, in Regionen, die leicht zu trocken werden oder oft – Beispiel Bangladesh – überschwemmt werden. Marginalisierung kann auch bedeuten, daß die Landtitel nicht abgesichert sind, die Bauernfamilien – gerade wenn wie von Frauen angeführt werden – keinen Zugang zu Krediten und damit auch zu Saatgut haben. Fehlendes Transportwesen und Infrastruktur machen die Familien oft von wenigen Zwischenhändlern abhängig. Agrarberatung ist meist ohnehin inexistent. Für viele dieser marginalisierten Familien ist es eine Kombination aus solchen Faktoren, die erklärt, warum sie sich als Bauern nicht von ihrem Land ernähren können. Diese Familien sind zudem hochgradig verletzlich gegenüber externen Schocks. Wetterunregelmäßigkeiten oder ein erhöhter Importdruck – bspw. durch subventionierten Überschußweizen der EU im westlichen Afrika - können schnell dazu beitragen, die eigene Produktion oder ihren späteren Verkauf zu beeinträchtigen. Zucker wird in einer Reihe von Ländern auch von Kleinbauernfamilien angebaut. Weitere 22% der Hungernden und Unterernährten gehören zu Familien, die ohne Zugang zu Land sind und meist als Landarbeiter überleben. Auch für diese Gruppe ist die Zuckerproduktion von hoher Bedeutung, sei es daß sie als Landarbeiter auf großen Plantagen arbeiten, mit weltweit sehr unterschiedlichen Bedingungen, sei es daß sie auch für Kleinbauern in der Zuckerproduktion als Tagelöhner arbeiten, z.B. in Indien.

Die politische und wirtschaftliche Marginalisierung vieler Kleinbauern und Landlosen ist in vielen Entwicklungsländern sicherlich zuerst auf die Diskriminierung und Vernachlässigung dieser Gruppen im Rahmen nationaler Agrarpolitik zurückzuführen. Internationale Rahmenbedingungen, wie die durch internationale Handelsabkommen festgelegten Regeln, spielen allerdings eine wachsende Rolle auch für nationale und lokale Agrarmärkte. Jegliche Veränderung von handelspolitischen Regeln muß deshalb in ihren Auswirkungen gerade auf diese Gruppen untersucht werden.

* Germanwatch an der Seite der Zuckerlobby?
Im Anschluß an jahrelange Kampagnen gegen den subventionierten Export von Agrarüberschüssen hat Germanwatch, wie andere deutsche und internationale NGOs auch, beim Zuckermarkt darauf gedrängt, die Produktion von Zucker in der EU durch Quotenreduktion deutlich zu begrenzen und das Dumping von Überschüssen in Zukunft zu unterbinden (>>> Germanwatch-Homepage).

Für Roger Peltzer hat sich Germanwatch aber zum Fürsprecher der EU-Zuckerbauern gemacht. Dies vor allem deshalb, weil Germanwatch sich bei der Zuckermarktreform vor allem für eine Produktionsreduktion durch Quotenreduktion eingesetzt hatte, während Peltzer vor allem die EU-Strategie einer Preisreduktion befürwortet. Die öffentliche Infragestellung des EU-Kompromisses durch NGOs hätte die ohnehin schwierige Konsenssuche in der EU noch komplizierter gemacht. Jeder entwicklungspolitisch Aufgeklärte müsse sich doch für eine Liberalisierung des Zuckermarktes aussprechen, und es sei unverständlich, wenn NGOs wie Germanwatch den Grundkonsens gefährden, etwas fundamental an der EU-Agrarpolitik ändern zu müssen.

Das ist ein schwerwiegender Vorwurf, und es muß geprüft werden, wie die möglichen Effekte der Liberalisierung im Zuckerbereich bewertet werden und ob die andere Position von Germanwatch im Zuckermarkt plötzlich tatsächlich so irrational und zuckerlobbyfreundlich ist. Die Germanwatch-Position ist entstanden bei dem Versuch Vorschläge zu machen, wie Härten für besonders arme Produzentengruppen im Bereich der Zuckerproduktion minimiert werden können.

* Die Ausgangslage
Die EU produziert seit Jahren zu viel Zucker (>>> W&E 08/2004). Die Preise für die sog. A-Quote sind so hoch, daß die EU für die Überschußmengen nur den Weltmarktpreis an die europäischen Hersteller zahlt. So konnte der Zuckerüberschuß ohne großen Einsatz von Exportsubventionen sehr kostengünstig weltweit exportiert werden. Diese Zuckerexporte haben traditionellen oder neuen Zucker exportierenden Entwicklungsländern seit Jahren das Leben schwer gemacht, da die Weltmarktpreise durch die EU-Überschüsse unter Druck waren. Im Rahmen des Zuckerprotokolls mit seinen ehemaligen Kolonien (dem EU-AKP-Zuckerprotokoll) importierte die EU seit Jahren eine zusätzliche Menge Zucker. Während die AKP-Hersteller den EU-internen Preis bekamen und damit gute Einnahmen erzielten, erhöhten die importierten Zuckermengen die Überschüsse der EU. Sie mußten zusätzlich reexportiert werden. Für die AKP-Zuckerproduzenten waren die Einnahmen ausgesprochen wichtig. Die Vergabe der Quoten unter den Ländern war allerdings oft historisch und politisch bestimmt und folgte keiner entwicklungspolitischen Logik, da einige Länder, die nicht einmal besonders arm sind, wie bspw. Mauritius, einen relativ hohen Anteil an der AKP-Quote haben.

Der Druck zur Reform der EU-Zuckermarktordnung war vor allem durch zwei Prozesse gewachsen. Im Rahmen der Everything-but-arms-Initiative (EBA) der EU, unter der die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) einen zollfreien Marktzugang für alle Produkte erhalten, muß die EU auch den Zuckermarkt für diese Länder öffnen. Zwar war für Zucker eine lange Übergangsfrist vereinbart worden, dennoch kam die Zeit der Umsetzung immer näher. Zusätzlich hat die EU ein Streitschlichtungsverfahren in der WTO verloren, in dem die bisherige Form der indirekten Subventionierung der Zuckerexporte als Dumping bezeichnet wurde und die EU aufgefordert wurde, die Produktion von Zucker zu reduzieren (>>> WTO-Urteile gegen EU und USA). Die EU kam zudem im Rahmen der Agrarverhandlungen der WTO immer mehr unter Druck, gerade von Brasilien, den Zuckermarkt zu öffnen und die indirekte Subventionierung der Exporte einzustellen.

* Was wurde von der EU beschlossen?
Vor diesem Hintergrund hätte es verschiedene Möglichkeiten der Reform der Zuckermarktordnung gegeben. Beschlossen wurde ein Modell, daß auf der Vorgabe beruht, durch Preisreduktion sowohl die Eigenproduktion der EU abzusenken, als auch die zu erwartenden Importmengen auf einer Höhe zu halten, die der noch zu erwartenden Eigenproduktion der EU und in etwa dem Verbrauch der EU entsprechen. Beschlossen wurde, den Zuckerpreis in den nächsten 4 Jahren schrittweise um 36% auf ca. 400 €/t zu senken. Die betroffenen Bauern in der EU erhalten für die Umsatzverluste Ausgleichszahlungen von rund 64%, die gemäß der Logik der derzeitigen EU-Agrarreform von der Produktion entkoppelt werden. D.h. Bauern können in Zukunft auch etwas anderes auf den Feldern anbauen, erhalten die Ausgleichszahlungen aber trotzdem. Für die Produzenten in den AKP-Staaten werden die Preise ebenfalls schrittweise gesenkt, allerdings wird kein vergleichbarer Ausgleich gezahlt. Sie erhalten auch Zahlungen, die aber nur im ersten Jahr auf 40 Mio. € festgelegt sind und nicht aus dem Agrar-, sondern aus dem Entwicklungsbudget der EU genommen werden sollen.
Großzügige Entschädigungen erhalten auch die europäischen Zuckerhersteller.

Nach Angaben von Oxfam werden die europäischen Bauern in der vierjährigen Übergangsphase Ausgleichszahlungen von zunächst jährlich 900 Mio. € erhalten, die sich auf ca. 1,5 Mrd. € ab 2008 erhöhen. Die Zuckerindustrie erhält im Laufe der vierjährigen Übergangsperiode gar einen Beitrag von insgesamt ca. 6 Mrd. € für die Stillegung von Kapazitäten. Den Ländern, die von der EBA-Initiative profitieren können, steht der EU-Markt ab 2008 offen. Allerdings hat die EU hier eine Sicherheitsklausel eingebaut. Sollten die Importe aus einem EBA-Land in die EU in einem Jahr um mehr als 25% steigen, kann die EU diese Importe begrenzen.

Insgesamt ist diese Reform von kaum einem entwicklungspolitischen Beobachter gelobt worden. Die Ausgleichszahlungen für die betroffenen AKP-Länder sind marginal, verglichen mit den Milliarden, die die EU intern verwenden wird. Viele gerade der weniger wettbewerbsfähigen Exporteure werden hart getroffen. Der Marktzugang der neuen Exporteure ist im Wachstum begrenzt worden, und gleichzeitig ist nicht sichergestellt, daß subventionierte Überschüsse auch weiterhin anfallen und exportiert werden können. Germanwatch hat sich in gemeinsamer Position mit den deutschen NGOs, die im Forum Umwelt und Entwicklung zu Landwirtschaftsfragen arbeiten, von Beginn an für eine deutliche Reduktion der Marktverzerrungen ausgesprochen, aber einige Akzente anders gesetzt, da in Märkten wie dem Zuckermarkt, die durch jahrzehntelange Subventionierung strukturiert sind, jede Veränderung Gewinner und Verlierer produziert und man Lösungen mit Augenmaß braucht, um zu verhindern, daß es bei einigen Verlierergruppen zu einer Zunahme von Armut kommen wird.

* Ende des Dumpings? Bewertung im Detail
Es lohnt sich, die Ergebnisse im Detail anzusehen und die jeweiligen entwicklungspolitischen Kalküle für Lob und Tadel offenzulegen, erst dadurch wird eine Debatte möglich.

- Rückgang der Überschüsse und des Dumpings: Positiv ist an der Reform zu bewerten, daß die Subventionierung im Zuckerbereich insgesamt sinken und dadurch der Preisdruck auf den Weltmarktpreis für Zucker abnehmen wird. Leistungsfähige Exporteure unter den Entwicklungsländern, wie Brasilien oder Thailand, werden davon besonders profitieren. Der Preisanstieg wird aber auch Landwirten in ärmeren Ländern zugute kommen, in denen der Binnenmarktpreis dem Weltmarktpreis entsprach und die gleichzeitig zu niedrigen Preisen produzieren können. In diesen Ländern wird ein steigender Weltmarktpreis eine größere Produktion für den Binnenmarkt stimulieren. Reformschritte in der Zuckermarktordnung waren also in der Tat überfällig. Fraglich ist allerdings, ob die Steuerung des Überschußabbaus durch die Preissenkung tatsächlich zu dem erwünschten Rückgang der Zuckerproduktion in der EU führen wird. Dies wird von den Preisentwicklungen und alternativen Anbaumöglichkeiten für europäische Bauern abhängen. Bei dem zu erwartenden starken Anstieg der Zuckerimporte aus den EBA-Ländern könnte es nach wie vor zu einer Überschußsituation kommen und zu indirekt subventionierten Exporten. Hier wäre eine Reduktion der Überschüsse durch eine Quote bzw. eine Kombination aus den beiden Instrumenten, für die sich Germanwatch eingesetzt hat, wahrscheinlich leistungsfähiger gewesen, um zu erreichen, daß es zu einem Ende des Dumpings kommt.

- Chancen für neue Exporteure? Positiv werden die Effekte für die EBA-Länder sein. Zwar ist ihr Exportzuwachs in die EU auf 25% jährlich begrenzbar, dennoch bedeutet dies für die entsprechenden Länder Möglichkeiten zusätzlicher Einnahmen. Fraglich ist allerdings ob der nun in der EU gezahlte Preis hoch genug ist, damit eine eigenständige Zuckerproduktion tatsächlich in diesen Ländern beginnen kann. An den günstigsten Standorten wird dies gelingen, und dort wird es auch zu Investitionen in die Zuckerwirtschaft kommen, in vielen anderen Ländern wird dies nicht so leicht sein, wie von Peltzer erhofft. Unsere Gesprächspartner in Tansania hegen eher die Befürchtung, daß ihr Land schon bald kaum noch Zucker exportieren wird, da zu wenig Kapital zur Verfügung stehen wird, die Zuckerwirtschaft zu entwickeln. Im Wettbewerb mit den leistungsfähigsten Exporteuren auf dem Weltmarkt könnte Tansania deshalb verlieren. Für viele der ärmeren LDCs wäre ein auf mehrere Jahre noch höherer Binnenmarktpreis in der EU deshalb eine ausgesprochen wirkungsvolle Investitionshilfe gewesen. So könnte es sein, daß einige die potentiellen Chancen nicht angemessen werden nutzen können. Germanwatch hat im Rahmen der Debatte darauf hingewiesen, daß es wichtig ist, sicherzustellen, daß gerade die ärmsten Länder von der Reform gewinnen. Eine Quotenregelung mit höheren Preisen hätte auch hier hilfreich sein können.

- Keine Zeit und zu wenig Geld für Strukturwandel in den AKP-Staaten: Für die AKP-Staaten, die im Rahmen des Zuckerprotokolls in die EU exportieren dürfen, wird die Reform sehr hart werden. Der Preisrückgang wird durch die völlig unzureichenden Anpassungsleistungen der EU nicht aufgefangen. Hier vor allem auf das relativ reiche Mauritius zu verweisen, wie Peltzer es tut, ist zwar berechtigt, da Mauritius einen ausgesprochen großen Anteil an der bisherigen Zuckerquote hat, dennoch wird der Preisrückgang auch viele Kleinbauern und Landarbeiter in armen AKP-Staaten (z.B. Jamaika) treffen, die nur schwer Alternativen finden werden und dabei meist von ihren Regierungen allein gelassen werden. In mehreren AKP-Staaten werden zehntausende von Familien ausgesprochen negativ getroffen werden. Hier ist es die Position von Germanwatch, daß die EU eine Verantwortung hat für die Produzentenstrukturen in diesen Ländern, die vor allem durch die bisherige Zuckermarktordnung geschaffen bzw. beibehalten wurden. Den betroffenen Ländern und hier gerade den Anbauern muß auf alle Fälle eine ausreichende Zeit für den Strukturwandel geboten werden, damit nicht durch die Zuckermarktreform Armut entsteht. Sicherlich ist richtig, daß die AKP-Staaten sich oft nicht ausreichend und/oder viel zu spät um eine Diversifizierung gekümmert haben. Doch muß auch gesehen werden, das diese nicht einfach ist und alternative Produkte oft auch nicht leicht zu finden sind, da die Preise für viele Agrarrohstoffe auf den Weltmärkten seit Jahren sehr tief sind. Die Zuckermarktordnung hätte über eine Quotenregelung mit langsamerer Reduktion, einem vorsichtiger gestaffelten Preisrückgang und angemesseneren Anpassungsleistungen so gestaltet werden können, daß die negativen Effekte für viele Länder hätten minimiert werden können.

* Mut zu komplexen Antworten
Germanwatch hat sich für eine substantielle Reform der Zuckermarktordnung eingesetzt, allerdings mit anderen Gewichtungen, als sie jetzt beschlossen wurden. Ein entwicklungspolitisch wichtiges Anliegen muß es unserer Meinung nach sein, sicherzustellen, daß besonders arme Entwicklungsländer am Welthandel teilnehmen können und daß Veränderungen des handelspolitischen Instrumentariums bei den besonders armen Bevölkerungsgruppen nicht zu einer Zunahme der Armut führen. Zwar kann man sich zu Recht über die Wirkungen einzelner Instrumente streiten, die entwicklungspolitischen Anliegen sollte man aber klar benennen. Eine einfache Gleichung, nach der ein Abbau von Verzerrungen automatisch zu entwicklungspolitisch positiven Effekten in Entwicklungsländern führt, ist nicht gegeben. Zu unterschiedlich sind die Effekte. Handelspolitische Chancen sollten genutzt werden, die Regeln aber so ausgestaltet werden, daß armutsverstärkende Effekte weitestgehend ausgeschlossen werden.

Warum Germanwatch gleichzeitig von Peltzer beschuldigt wird, mit der Zuckerlobby zusammenzuarbeiten, ist dem Autor allerdings ein Rätsel. Germanwatch hat in Nordrhein-Westfalen alle Beteiligten der Zuckerwirtschaft zu einem Dialogprozeß eingeladen, gerade mit dem Ziel, bei Bauern, Zuckerherstellern und anderen Akteuren um Verständnis für entwicklungspolitische Anliegen zu werben. Vielleicht ist manchem auch verdächtig, wenn entwicklungspolitische Organisationen wie Germanwatch gleichzeitig auch Anliegen der Landwirtschaft hier Ernst nehmen. Reformvorschläge zur EU-Agrarpolitik haben wir wiederholt mit Bauerngruppen in Europa diskutiert und entwickelt, da viele Probleme ländlicher Räume in einer globalisierten Agrarwirtschaft in Nord und Süd identisch sind. Überlegungen zu entwicklungspolitisch verträglichen Veränderungen der Agrarpolitik in Europa sollten – gerade wenn man überzeugt ist, daß unsere Agrarpolitik radikal verändert werden muß – auch mit den direkt Betroffenen hier diskutiert werden. Wenn es nicht gelingt, die Bedeutung entwicklungspolitischer Anliegen im Umbau der Agrarpolitik bei wichtigsten Akteuren in Europa zu erklären, werden diese Anliegen bei der Ausgestaltung der Reform immer nur eine untergeordnete Rolle spielen.

Michael Windfuhr ist Vorstandsmitglied bei Germanwatch und Generalsekretär der Menschenrechtsorganisation FIAN International.

Hinweise:
* FAO, The State of Food and Agriculture 2005. Agricultural Trade and Poverty. Can trade work for the poor?, Rome 2005 (im Internet unter www.fao.org)
* UNCTAD, The Least Developed Country Report 2004: Linking International Trade with Poverty Reduction, Geneva 2004 (im Internet unter www.unctad.org)
* World Bank, Global Economic Prospects 2004, Washington DC 2004 (im Internet unter www.worldbank.org)
* WTO, World Trade Report 2004, Geneva 2004 (im Internet unter www.wto.org)


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(Veröffentlicht: 1.2.2006)

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