2019: W&E jetzt im 30. Jahr! Jetzt abonnieren!
english version
Home Über W&E W&E-Abo Probeexemplare/Service W&E-Blogs Materialien W&E-Links W&E-Archiv

W&E-Sonderserien
W&E-Dossiers
W&E-Archiv 2018
W&E-Archiv 2017
W&E-Archiv 2016
W&E-Archiv 2015
W&E-Archiv 2014
W&E-Archiv 2013
W&E-Archiv 2012
W&E-Archiv 2011
W&E-Archiv 2010
W&E-Archiv 2009
W&E-Archiv 2008
W&E-Archiv 2007
W&E-Archiv 2006
W&E-Archiv 2005
W&E-Archiv 2004
W&E-Archiv 2003
W&E-Archiv 2002
W&E-Archiv 2001
W&E-Stichworte
Aufmacher der Startseite
LOGIN
Nur für Abonnenten

In Ihrem Warenkorb:
0 Artikel, 0,00 EUR

Merkzettel anzeigen
Warenkorb anzeigen
Zur Kasse gehen
Ihre Bestelldaten
Probeexemplar bestellen



ANZEIGEN



BMZ und Afrika: Profilbildung als Rolle rückwärts

Abschied von der Armutsbekämpfung?

Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) bemüht sich seit 2004 um die „Profilbildung der bilateralen EZ mit Subsahara-Afrika“ - angesichts der zuletzt von OECD/DAC kritisierten Zersplitterung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (>>> W&E 02-03/2006) ein notwendiger Prozeß. Erstaunlich ist nur, wie dabei der offizielle Fokus auf die Armutsbekämpfung von den „Profilbildnern“ zugunsten kommerzieller Strategien verabschiedet wird, schreibt Jörg Goldberg.

Die Kluft zwischen den Absichtserklärungen auf der Ministerebene und dem intendierten Profil der EZ mit Afrika könnte nicht größer sein. Aber es ist nicht zu spät: Noch ist der Profilbildungsprozeß im BMZ nicht abgeschlossen. Ziel dieses Prozesses sei eine verbesserte „Sprechfähigkeit“ Deutschlands mit Partnern und Gebern und eine größere Signifikanz der – im internationalen Vergleich bescheidenen – deutschen Beiträge in Afrika. Diese belaufen sich gegenwärtig auf etwa 7 % der weltweiten ODA-Nettoauszahlungen für Afrika.

Die Profilbildung bringt dem BMZ zufolge keine Schwerpunktverlagerung der EZ mit Afrika mit sich, sondern diene lediglich der „konzeptionellen Weiterentwicklung“. Dies ist angesichts der Inhalte des Profils und der laufenden Eingriffe des BMZ in das EZ-Portofolio afrikanischer Länder aber zu bestreiten. Hier geht es nicht um konzeptionelle Weiterentwicklung, sondern tatsächlich um eine Kehrtwende rückwärts. Geführt wird der Prozeß top-down von den Schreibtischen des BMZ aus. Beiträge und Kritik der Umsetzungsebene sind nicht gefragt bzw. werden ignoriert. Wo doch eine Debatte stattfindet, werden nur jene Aspekte zur Kenntnis genommen, die den zuständigen Beamten ins Konzept passen.

* Bessere Rahmenbedingungen für Privatunternehmen als Hebel
Der noch nicht endgültig abgeschlossene Profilbildungsprozeß konzentriert sich derzeit auf drei Schwerpunktbereiche, die die Afrikastrategie angeblich auch schon in der Vergangenheit dominiert haben. Diese sind „Good Governance“, „Wirtschaftsentwicklung“ (früher: „Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft“ – WIRAM) und „Wasser“. Behauptet wird, daß diese Bereiche, die laut BMZ etwa die Hälfte (30 von 66) der aktuellen Schwerpunktsetzungen in den 25 afrikanischen Partnerländern (bzw. „Schwerpunktpartnerländern“) abdecken, die historisch gewachsenen Strukturen der deutschen EZ mit Afrika widerspiegeln. Das kann bestritten werden, da die Zuordnung von Projekten und Programmen zu den jeweiligen Schwerpunkten in den Kooperationsländern oft recht willkürlich erfolgt ist und die jeweiligen Schwerpunktbereiche ganz unterschiedliche Aktivitäten abdecken.

Die mit dem Profilbildungsprozeß tatsächlich intendierte inhaltliche Kehrtwende weg von unmittelbarer Armutsbekämpfung wird daher erst dann deutlich, wenn man sich ansieht, was innerhalb der Schwerpunkte gemacht werden soll. Ganz allgemein ist festzuhalten, daß die klassischen Felder der direkten Armutsbekämpfung (Bildung und Gesundheit, Ernährungssicherheit, Soziale Sicherheit, Ländliche Entwicklung, Informeller Sektor) faktisch nicht mehr vorkommen. Dies belegt ein Blick auf die sieben „Profilbausteine“, welche definieren, was innerhalb der drei Schwerpunktbereiche jeweils gefördert werden soll.

Im Bereich „Good Governance“ sind dies „Dezentralisierung“ und – wenig spezifisch – die „Unterstützung nationaler Reformprozesse“. Strategische Ansatzpunkte dieses zweiten Profilbausteins liegen im Bereich öffentlicher Finanzen und der Stärkung von staatlichen Schlüsselinstitutionen wie Parlamenten und Schlüsselministerien (Planungs- und Finanzministerien). Tatsächlich hat sich die deutsche EZ mit der Unterstützung auf dieser Ebene in der Vergangenheit eher schwer getan. Die jahrzehntelange Förderung von afrikanischen Plan- und Finanzministerien durch die deutsche EZ hat eher gemischte Ergebnisse gebracht. Der Akzent auf die Förderung von Plan- und Finanzministerien ist allerdings in Zusammenhang mit dem politisch gewollten Übergang zur „Programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierung“ (PGF- faktisch ein anderer Ausdruck für Budgetfinanzierung) zu sehen. Entgegen der Demokratisierungsrhetorik vermißt man im neuen Profil die Förderung und Unterstützung von Nichtregierungsorganisationen, bislang eher eine Stärke der deutschen EZ.

* Hungertod als Unternehmerrisiko
Der neoliberale Charakter der BMZ-Profilbildung wird aber vor allem im Schwerpunktbereich „Wirtschaftsentwicklung“ deutlich. Die drei Profilbausteine des Schwerpunkts („Rahmenbedingungen der Wirtschaftsentwicklung“, „Finanzsystementwicklung“ und „Agrarwirtschaftsförderung“) setzen fast ausschließlich im formellen Sektor an und folgen den bekannten Pfaden von Privatisierung und Deregulierung. Wie sehr das BMZ die Spezifik afrikanischer Wirtschaftsprobleme verkennt, zeigt insbesondere der Profilbaustein „Agrarwirtschaftsförderung“. Zielgruppe sind kommerziell orientierte landwirtschaftliche Unternehmen, deren Marktintegration und internationale Konkurrenzfähigkeit verbessert werden sollen.

Es ist nicht zu bestreiten, daß die Förderung der kommerziellen Landwirtschaft notwendig ist. Damit wird derzeit aber nur ein kleiner Teil der afrikanischen Landwirtschaft erreicht. Die große Mehrheit der afrikanischen Bauern – und damit die Mehrheit der afrikanischen Bevölkerung – verharrt in der Subsistenzwirtschaft. In Sambia – um ein Beispiel zu zitieren – stammen nur 10% der Einkommen im ländlichen Raum aus dem Verkauf von Agrarprodukten. 55% werden durch Subsistenzproduktion erzielt. In den Jahrzehnten der Strukturanpassung war sogar in vielen Ländern ein Rückzug der Kleinbauern und der städtischen Armen aus dem kommerziellen Bereich in die Subsistenzökonomie zu registrieren. Kernpunkt sind dabei nicht die fehlenden Marktstrukturen, Zugangsprobleme oder staatliche Überregulierungen – diese Probleme existieren und müssen angegangen werden. Hauptproblem ist vielmehr die fehlende Ernährungssicherheit insbesondere im ländlichen Raum.

Die mit Produktion für den Markt, mit Kreditaufnahmen und cash crops verbundenen Risiken veranlassen die kleinbäuerlichen Produzenten, sich auf die relativ am wenigsten riskante Subsistenzproduktion zu konzentrieren. Angesichts lebensbedrohender wirtschaftlicher Risiken ist das durchaus eine rationale Strategie. Die „Förderung von Wertschöpfungsketten“ und der Aufbau von „möglichst kostendeckend angebotenen Dienstleistungen“, wie es der BMZ-Profilbaustein Agrarwirtschaft vorsieht, geht an den Problemen der großen Mehrheit der afrikanischen Bauern völlig vorbei.

Was den Übergang zur Marktproduktion in Afrika behindert und die „gering ausgeprägte unternehmerische Kultur“ der Kleinbauern und der Produzenten des informellen Sektors erklärt, ist die alles durchdringende Unsicherheit der Existenz. Überlebenssicherung und Risikominimierung werden solange im Mittelprodukt der bäuerlichen Produktionsstrategien stehen wie das „unternehmerische Risiko“ der Hungertod ist. Die langjährigen und auch international anerkannten deutschen Erfahrungen und Kompetenzen auf den Gebieten Ernährungssicherung und Soziale Sicherheit, die anders als die reine Privatwirtschaftsförderung eine der vielzitierten „komparativen Vorteile“ der deutschen EZ ausmachen, werden im aktuellen Profilbildungsprozess aber schlicht ignoriert.

* Naiver Glaube an trickle down
Wie sich die Profilbildner im BMZ die Wirkungskette zwischen Privatwirtschaftsförderung und Armutsreduzierung vorstellen, wird in einem internen „Profilreader Wirtschaftsentwicklung“ so formuliert: „In der Folge (des deutschen EZ-Beitrags; J.G.) steigt die Zahl der neu gegründeten Unternehmen und bestehende weiten ihre Produktion aus, wodurch zusätzliche produktive Beschäftigungsmöglichkeiten außerhalb der Subsistenzwirtschaft entstehen. Darüber hinaus steigen die Investitionen in Sach- und Humankapital und damit die Teilhabe der Unternehmen am technischen Fortschritt... Dadurch tragen die Vorhaben des Profils ‚Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung‘ nachhaltig zur Reduzierung von Armut und Hunger (MDG1) bei.“ Das könnte so auch im Wirtschaftsprogramm der FDP für Deutschland stehen – befreit die Unternehmen von lästigen staatlichen Behinderungen und der allgemeine Wohlstand bricht aus! Dies ist nichts anderes als eine sehr naive Fassung des klassischen „trickle down-Effekts“, den man in der EZ längst für überwunden geglaubt hatte.

Diese Kritik trifft im übrigen auch für den dritten Schwerpunktbereich „Wasser“ zu. Die beiden Profilbausteine „Wasserressourcenmanagement“ und „Städtische Wasser- und Basissanitärversorgung“ lassen konsequent den ländlichen Raum aus. Zwar wird von „sozial ausgewogener Tarifpolitik“ gesprochen, die aber die ländlichen Armen nicht erreichen kann. Auch hier sind die Partner einerseits Ministerien und Behörden auf der zentralen Ebene und andererseits formelle Unternehmen der Wasserver- und -entsorgung im Netzbereich.

* Politikberatung und Mehrebenenansatz
Methodisch soll sich die deutsche EZ in Afrika zukünftig mehr auf die Makro- und Mesoebene konzentrieren – obwohl die vorliegenden Dokumente des Profilbildungsprozesses mit Recht den „integrierten Mehrebenenansatz“, d.h. die Verbindung von konkreten Umsetzungserfahrungen auf der Mikroebene mit reformpolitischer Beratung auf der Makroebene als Stärke der deutschen EZ loben. Der Profilbildungsprozeß möchte zukünftig den Schwerpunkt verstärkt auf die zentrale Ebene legen. Wenn diese bedient ist, werden aber selbst bei gutem Willen die knappen Barmittel zur konsequenten Umsetzung der Mehrebenenansatzes nicht mehr ausreichen.

Die finanzielle Auszehrung der deutschen Programme und Projekte ist ein Aspekt, der die Realität der EZ (nicht nur) mit Afrika spätestens seit 2004 bestimmt – die Vorhaben haben faktisch nur noch die Hälfte der dem Partner zugesagten Budgets zur Verfügung. Darüber aber ist in den Profilbildungsdokumenten nichts zu finden. Angesichts der auch für die Zukunft zu erwartenden Mittelprobleme könnte der Mehrebenenansatz nur dann durchgehalten werden, wenn die Zahl der Kooperationsländer reduziert und die vorhandenen Mittel auf weniger Länder konzentriert würden – oder wenn die Mittel der bilateralen EZ nachhaltig aufgestockt würden. Damit ist aber nicht zu rechnen. Weder ist die deutliche Reduzierung der Zahl der afrikanischen (Schwerpunkt-)Partnerländer geplant, noch wird die in Aussicht gestellte Erhöhung der EZ-Mittel auf der Länderebene ankommen. Im Ergebnis anhaltend knapper Mittelversorgung werden sich die bilateralen Programme und Projekte auf Beratungsaktivitäten der zentralen Ebene beschränken müssen, während die Umsetzungsebene der Barmittelknappheit zum Opfer fallen wird. Damit gibt die deutsche EZ ohne Not einen ihrer wichtigsten komparativen Vorteile auf.

* „Ordnungspolitisch bedenklich“?
Auch wenn nicht übersehen werden darf, daß im BMZ-Profilbildungsprozeß für Afrika wichtige Schwächen der deutschen EZ angesprochen werden, so atmen die gegebenen Antworten doch den Geist der 80er Jahre, der ersten Etappe der Strukturanpassung. Es wird auf automatische Wirkungsketten zwischen kommerziellem und informellem Sektor gesetzt. Die Erfahrungen der Vergangenheit aber haben gezeigt, daß es die unterstellte Automatik von besseren Rahmenbedingungen für private Unternehmen und Armutsreduzierung nicht gibt, speziell nicht in Afrika.

Nachhaltige Entwicklung (welche natürlich eine Ausweitung marktförmiger Produktionen beinhaltet) wird nur dann stattfinden, wenn es gelingt, die in der Subsistenzwirtschaft gefangenen produktiven Potentiale der Armen besser zu nutzen. Das wird aber nur dann gelingen, wenn die informellen ländlichen und städtischen Produzenten von der täglichen Sorge ums nackte Überleben befreit werden. Erst dann werden sie bereit sein, risikoreichere, dafür aber auch rentablere kommerzielle Produktionsstrategien zu übernehmen. Ohne verstärkte Aktivitäten der unmittelbaren Armutsbekämpfung und ohne die Schaffung von mehr Sozialer und Ernährungssicherheit für die Armen wird es weder nachhaltiges Wachstum noch einen deutlichen Rückgang der Armutsquoten geben – und hier wollte die deutsche EZ ja eigentlich auch ihre Akzente setzen.

Unmittelbare Armutsbekämpfung im Sinne des deutschen Aktionsprogramms 2015 und der Millenniumsziele ist keine ausreichende, aber eine notwendige Bedingung für nachhaltige Entwicklung. Entgegen mancher Interpretationen steht unmittelbare Armutsbekämpfung nicht im Gegensatz zu Marktintegration. Indem sie die Existenzunsicherheit der Armen verringert, schafft sie erst die Voraussetzungen für marktwirtschaftliche Prozesse. Dies bestätigt im übrigen auch die Stellungnahme der Ministerin bei der Vorlage des eingangs erwähnten OECD/DAC-Berichts zur deutschen EZ: Eine stärkere Ausrichtung auf die unmittelbare Armutsbekämpfung – sprich: Förderung von Bildung, Gesundheitsversorgung, ländliche Entwicklung – strebe auch das Ministerium an. Da weiß die politische Spitze anscheinend nicht, was einige ihrer Beamten da so treiben.

Die komparativen Vorteile der deutschen EZ liegen in der Tat mehrheitlich auf dem Gebiet der unmittelbaren Armutsbekämpfung, im ländlichen Raum, im informellen Sektor und in der Zusammenarbeit mit NGOs und nicht in der Förderung des formellen und kommerziellen Sektors. Die Promotoren der Profilbildung für Afrika im BMZ aber sind gerade dabei, Programme der unmittelbaren Armutsbekämpfung und der Sozialen Sicherheit zu schließen oder finanziell auszutrocknen: Nicht etwa weil sie erfolglos oder von den Partnern nicht gewünscht wären, sondern weil sie nicht ins neoliberale Lehrbuch passen und einigen Schreibtischstrategen im Ministerium somit als „ordnungspolitisch bedenklich“ gelten.

Dr. Jörg Goldberg ist Wirtschaftswissenschaftler und war zuletzt mehrere Jahre als sozialpolitischer Berater im Auftrag der GTZ in Sambia. Der vorliegende Text erschien als komprimierte Version in: >>> W&E 04/April 2006.

(Veröffentlicht: 27.3.2006)

Dieser Beitrag hat eine Debatte zur Reform der deutschen EZ ausgelöst. Die bisherigen Diskussionsbeiträgen finden sich >>> hier.


* Hat Ihnen der Artikel gefallen? Dann klicken Sie >>> hier.
* Oder abonnieren Sie W&E
>>> hier.

Mehr zum Thema:
* DAC-Bericht zur deutschen Entwicklungspolitik: Berlin muß sich der Kritik stellen >>> W&E 02-03/2006
* Entwicklungspolitik unter Schwarz-Rot: Die neuen Zielkonflikte werden die alten sein >>> W&E 12/2005
* Die Zukunft der Entwicklungshilfe >>> Sonderserie


Weltbank: Weder Klimapolitik noch Entwicklung / EU-Frühjahrsgipfel: Welche Entwicklung für Europa?

Seite drucken

Nach oben

Impressum Widerrufsrecht AGB Datenschutz RSS-Feeds W&E-Sitemap