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Die globale Wasserkontroverse

Im Vergleich zum Beginn der 90er Jahre (beim Rio-Gipfel 1992 spielte das Thema noch keine große Rolle) hat das öffentliche und politische Bewußtsein für die Wasserkrise stark zugenommen. Im Jahr 2000 haben die Regierungen der Welt mit der sog. Millenniumserklärung erstmals eine klare quantitative und zeitliche Vorgabe formuliert. Bis zum Jahr 2015 soll die Anzahl der Menschen, die keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser haben, halbiert werden. Der Aktionsplan des Weltgipfels von Johannesburg im Jahr 2002 hat dieses Ziel bekräftigt. Doch beim "Wie?" scheiden sich die Geister. Die globale Kontroverse um das Wasser skizziert Barbara Unmüßig.

Die Debatte um Lösungsvorschläge und deren Finanzierung hat sich vor allem in den letzten Jahren zugespitzt. Sehr kontrovers wird diskutiert, ob und welche Rolle Staaten, multilaterale Entwicklungs- und Finanzorganisationen und vor allem die Privatwirtschaft bei der Trink- und Abwasserversorgung spielen können oder sollen. Ist Wasser ein öffentliches Gut oder Handelsware? Darf Wasser etwas kosten? Was bedeutet die Anerkennung von Wasser als Menschenrecht für künftiges staatliches und privatwirtschaftliches Handeln? Soeben hat die Weltgesundheitsorganisation in einer Studie (s. Hinweis) vorgerechnet, dass der gesamtgesellschaftliche und –wirtschaftliche Ertrag von Investitionen im Wassersektor außerordentlich hoch ist. Aber wer wird den milliardenschweren Investitionsbedarf finanzieren?


Wasser und WSK-Rechte:

Die Aufwertung von Wasser als Menschenrecht durch die Vereinten Nationen ist sehr zu begrüßen. Das Komitee der Vereinten Nationen für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte (WSK-Rechte) definierte mit dem Rechtskommentar Nr.15, welche nationalen und internationalen Verpflichtungen Staaten (und supranationale Organisationen) eingehen müssen, um das Recht auf Wasser zu respektieren, zu schützen und zu erfüllen. Dieser Rechtskommentar weist dem Staat einen eindeutigen Schutzauftrag gerade auch gegenüber Dritten zu, definiert Pflichten wie die Gewährleistung eines diskriminierungsfreien Zugangs zu einem Mindestmaß an ausreichendem sauberen Wasser, fordert den Vorrang der Versorgung privater Haushalte vor der Industrie oder industriellen Landwirtschaft und verbietet die Zerschlagung bestehender Wasserversorgungssysteme.

Das UN-Komitee für WSK-Rechte hat damit in einer kontrovers geführten Diskussion Stellung bezogen und Wasser vorrangig als „öffentliches Gut“ definiert. Ob Staaten diese Kernaufgaben öffentlich oder privat gestalten und umsetzen, können sie selbst entscheiden. Der Rechtskommentar des WSK-Komitees ist ein Meilenstein auf dem Weg zu einer menschenrechtsbasierten Lösung der weltweiten Trinkwasserproblematik. Seine Definitionen und Empfehlungen sollten von Regierungen konsequent umgesetzt werden. Das hätte in Zukunft weitreichende Auswirkungen auf die Ausgestaltung von Kreditverträgen und Wasserkonzessionen (Qualität, Sicherheit, Preisgestaltung) mit der Privatwirtschaft. Regierungen müssen dafür sorgen, dass internationale Organisationen wie die Weltbank, der IWF und die WTO das Menschenrecht auf Wasser anerkennen: Menschen- und Umweltrecht vor Handelsrecht!


Nationale Wasserstrategien:

Für die Mehrzahl gerade der Entwicklungsländer hätte die Umsetzung einer solchen Politik eine tiefgreifende Reform des gesamten Wassersektors zur Folge. Denn viele Staaten der sog. Dritten Welt versagen derzeit komplett bei der Aufgabe, grundlegende Dienstleistungen wie die Trinkwasserversorgung zu garantieren. In Konsequenz zahlen vor allem heute die städtischen und ländlichen Armen Unsummen an private Wasserhändler.

Der Umsetzungplan des Weltgipfels von Johannesburg fordert die Regierungen auf, bis zum Jahr 2005 nationale Wasserstrategien zu erarbeiten. Das Menschenrecht auf Wasser bietet dafür einen hervorragenden Referenzpunkt: In den nationalen Strategien müssten die staatlichen Pflichten und deren regulatorischer Rahmen festgelegt werden, mit denen das Menschenrecht auf Wasser realisiert werden kann.


Staat oder Privatsektor?

Wasser als öffentliches Gut und damit auch als staatliche Aufgabe definiert, macht deutlich, dass es nicht alleine als Ware oder Handelsgut den selbstregulierenden Kräften des Marktes überlassen werden kann. Wasser kann gleichwohl einen wirtschaftlichen Wert haben - und es ist nicht zuletzt ein Umweltgut: zum Schutz vor Wasserverschwendung muss Wasser etwas kosten. Staatliche Wassereinnahmen sind dringend notwendig zum Erhalt und Ausbau der Trinkwasser- und Abwasserinfrastruktur, für integriertes Wassermanagement, zur Qualitätssicherung und für Umweltschutzmaßnahmen. Jede Gemeinde, jeder Staat kann sich auf Prinzipen der sozialen Preisgestaltung verständigen. Freier Zugang für die arme Bevölkerung, hohe und höhere Preise für die Vielnutzer. Die reiche Bevölkerung soll die arme subventionieren. Heute ist das nicht selten umgekehrt. Auch kostenloses Wasser für eine bewässerungsintensive Exportlandwirtschaft ist keine Lösung, sondern in vielen Ländern schon lange Teil des Problems. Staatliche Regulierung und Überwachung ist deshalb zwingend notwendig.

Bei der Suche nach Lösungskonzepten setzten Regierungen und Entwicklungsagenturen auf die verstärkte Beteiligung der Privatwirtschaft. „Ohne die Einbeziehung privater Unternehmen und privaten Kapitals ist es nicht möglich, die nötigen Investitionen zu finanzieren“, formulierte Entwicklungshilfeministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul noch im Juni letzten Jahres. Mittlerweile wird deutlich, dass die Beteiligung des Privatsektors kein Königsweg ist, um die Millenniumsziele zu erreichen. Weder erfüllt die private Wasserwirtschaft die Erwartungen an ihre finanzielle Investitionsfähigkeit, noch bedient sie die armen und ärmsten Bevölkerungsschichten. Eine Sektorstudie der Evaluierungsabteilung der Weltbank kommt zu dem Schluss, dass die Erwartungen an eine erhebliche zusätzliche Finanzierung durch internationale Wasserkonzerne zu optimistisch waren. Zudem konzentriert sich der Privatsektor nahezu ausschließlich auf kaufkräftige städtische Zielgruppen. Er ist an den profitablen Filetstücken interessiert. Diejenigen, die den Zugang zu sauberem Trinkwasser und eine Abwasserversorgung dringend benötigen, die städtischen Armen und die ländliche Bevölkerung, sind wohl auch weiterhin auf öffentliche Investitionen angewiesen.


Multi-Stakeholder-Review oder Umsteuern jetzt?

Derzeit wird diskutiert, ob eine sog. Multi-Stakeholder Review zwei Jahre lang noch systematischer und unter Beteiligung von Regierungen, supranationalen Organisationen und gesellschaftlichen Gruppen die Erfahrungen mit privatwirtschaftlicher Wasserversorgung auswerten soll. Doch reichen die dokumentierten Erfahrungen und die teilweise berechtigte Kritik nicht heute schon aus, um im Wassersektor umzusteuern? Das fragt sich auch deshalb, weil die Erfahrungen mit solchen Multi-Stakeholder-Prozessen - seien es diejenigen mit der World Commission on Dams (s. W&E 09/1999) oder ganz aktuell mit der Extractive Industries Review (s. W&E SD 1/2004) - gerade für die Zivilgesellschaft sehr ernüchternd sind.

Wenn die Millenniumsziele erreicht werden sollen, sind konzeptionelle Kurskorrekturen und höhere Budgets vor allem der internationalen Entwicklungs- und Finanzierungsorganisationen dringend notwendig. Wenn sich die - teilweise euphorischen – Hoffnungen auf den Privatsektor nicht erfüllen, dann sind verstärkte öffentliche Investitionen dringend geboten.

Doch öffentliche Gelder müssen prioritär dorthin fließen, wo der Privatsektor kein wirtschaftliches Interesse hat: zu den städtischen und ländlichen Armen. In zahlreichen Projekten der bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit geschieht dies auch. Gleichwohl ist unübersehbar, dass nach wie vor große Hoffnungen in die Einbeziehung des Privatsektors im Rahmen von Private-Public-Partnership-Projekten gesetzt werden und auch große Infrastrukturprojekte, einschließlich großer Staudämme für die Trinkwasserversorgung, auf dem „Zettel“ der Weltbank oder der EU-Kommission stehen. Dringend auf den Prüfstand gehören auch die Konditionen für Strukturanpassungskredite der Weltbank, der multilateralen Entwicklungsbanken und des IWF, die immer noch Privatisierungs- und Preispolitiken durchsetzen, die selbst von den eigenen Evaluierungseinheiten als höchst kritikwürdig bezeichnet werden.

Ein Blick auf die externen öffentlichen Finanzflüsse für den Wassersektor zeigt, dass dieser für viele bilaterale Geber ein sektoraler Schwerpunkt ist. Gleichwohl sind die öffentlichen Mittel auch im Wasserbereich eher rückläufig sind. Hinzu kommt, dass - laut OECD - nicht unbedingt die „wasserbedürftigsten“ Länder von den öffentlichen Gebern profitieren: Nur 12% der ODA floss Ende der 90er Jahre in Länder, in denen weniger als 60% der Bevölkerung Zugang zu ausreichender Wasserversorgung haben, hat Fritz Brugger in einer Studie festgestellt (s. Hinweis). Die Mittel für afrikanische Länder, die dringenden Bedarf an finanzieller Unterstützung für den Wassersektor haben, sind sogar leicht rückläufig. Auch die öffentliche EZ bevorzugt die städtischen Ballungsräume und vernachlässigt die ländlichen Gebiete. Die meisten Mittel fließen in den Aufbau von Trink- und Abwasserversorgung, vernachlässigt werden jedoch Investitionen in die Effizienz existierender Wassersysteme.

Hinweise:
* Fritz Brugger, Some Water for All or More Water for some? Financing the MDG need in resource allocation, Brot für die Welt: Germany-Switzerland 2003.
* Guy Hutton/Laurence Haller, Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvement at the Global Level, 87 pp., World Health Organization (WHO/SDE/WSH/04.04): Geneva 2004. Im Internet unter www.who.int

Dieser Beitrag erschien in W&E 05/2004.

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