Entwicklungspolitik: Max Weber in Afrika
Artikel-Nr.: DE20080629-Art.-17-2008
Entwicklungspolitik: Max Weber in Afrika
Zwischen Good Governance und Neopatrimonialismus
Vorab im Web - Die Entwicklungspolitik der Industrieländer, euphemistisch als Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bezeichnet, besteht nur zum Teil – und zwar zum weniger wichtigen – aus Entwicklungsfinanzierung. Tatsächlich wurden und werden mit der EZ politische Konzepte transferiert. Je ärmer und abhängiger die Entwicklungsländer sind, desto weniger können sie die als Beratung und ‚Politikdialog’ angebotene Unterstützung ablehnen, schreibt Jörg Goldberg in seinem neuen Afrika-Buch (s. Hinweis).International ist Entwicklungspolitik erst seit dem Ende des Kolonialismus ein eigenständiges Politikfeld. Ursachenerklärungen für ‚Unterentwicklung’ und entwicklungspolitische Konzeptionen sind dabei eng verflochten, was sachgerechte Analysen aus zwei Gründen erschwert: Nicht die Betroffenen, sondern die Industrieländer bestimmen in der Entwicklungsforschung; und Entwicklungspolitik dient den Eigeninteressen der Geberländer: „Entwicklungspolitik war und ist eine von übergeordneten Zielen abhängige Interessenpolitik.“ (Nuscheler 2006: 78)
Ein Blick auf die politikrelevanten Paradigmen der letzten 50 Jahre zeigt drei große Erklärungsmuster und Politikansätze:
* Unterentwicklung ist Folge von Kapitalmangel (Modernisierung: 1960er und 1970er Jahre)
* Unterentwicklung ist Ergebnis der durch Staatsinterventionismus verursachten Verzerrungen der Markt- und Preismechanismen (Strukturanpassungspolitik: 1980er und 1990er Jahre)
* Unterentwicklung ist Folge von Staatsversagen (Regierungsführung: Gegenwart)
Der entwicklungspolitische Paradigmenwechsel speist sich aus Veränderungen in den Industrieländern, darunter der Siegeszug des ‚Washington Consensus’ über das keynesianisch geprägte Politikmodell. Entwicklungspolitische Konzepte werden im ‚Norden’ gemacht und reflektieren nur am Rande die Realität der armen Länder. Nur so erklärt sich, dass allen armen Kontinenten und Ländern zur gleichen Zeit die gleichen Rezepte verschrieben werden, obwohl die Ursachen von Entwicklungsblockaden historisch und regional unterschiedlich sind. Nach dem Motto „one-size-fits-all“ wird davon ausgegangen, dass das was in Asien passt auch in Lateinamerika und Afrika helfen wird.
Derzeit gilt ‚schlechte Regierungsführung’ (bad governance) als Hauptursache von Entwicklungsblockaden. Damit haben die entwicklungspolitischen Agenturen – unter Meinungsführerschaft der Weltbank – den zweiten Paradigmenwechsel vollzogen. Die Abkehr von der marktradikalen Strukturanpassungspolitik hatte sich schon im Weltentwicklungsbericht von 1997 („The state in a changing world“) angekündigt. Bis dahin herrschte die Ansicht vor, dass der Staat sich am besten aus der Entwicklung heraushalten solle, dass Privatisierung, Deregulierung und Öffnung der Märkte die entscheidenden Schritte seien. Dies würde von sich aus Wirtschaftswachstum und – mittels „trickle down“ zu den Armen – auch die Beseitigung der Armut bringen. Seit Ende der 1990er Jahre ist man von dieser offensichtlich falschen Ansicht abgekommen. Staat ist wieder angesagt: „Das Staatsversagen ist Dreh- und Angelpunkt zur Erklärung von Entwicklungskrisen.“ (Nuscheler 2006: 406) Die ineffizienten und korrupten Regierungen der Entwicklungsländen seien die Verursache von Entwicklungsblockaden. Jeffrey Sachs, Direktor des UN-Millennium-Projekts und Berater von Kofi Annan, ist sicher: „Wachstum in Afrika ist machbar“, die afrikanischen Regierungen müssten nur richtige Politik machen (zit. nach Englebert 2000: 55.).
* ‚Bad governance‘ als Entwicklungsblockade?
Ohne dies hier diskutieren zu können, soll zunächst gefragt werden, ob „bad governance“ den besonderen afrikanischen Entwicklungsrückstand erklären kann. Ist die Regierungsführung in Afrika generell schlechter als in Asien und Lateinamerika? Kriterien zur Beurteilung von ‚governance’ sind Rechtssicherheit, Rechenschaftspflichtigkeit der Machteliten, Korruptionsanfälligkeit, Effizienz der Verwaltung (Nuscheler 2006: 405). Der von der Weltbank entwickelte „Worldwide Governance Indicator“ (WGI) erfasst sechs Dimensionen von Regierungsführung und stellt auf dieser Grundlage eine Rangskala aller Länder der Welt auf: Voice and Accountability (Rechenschaftspflichtigkeit), Political Stability and Absence of Violence, Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law, Control of Corruption. Der einflussreiche „Bertelsmann Transformations-Index“ klassifiziert die Entwicklungs- und Transformationsländer nach ‚Fortschritten’ auf dem Weg zu „Demokratie und Marktwirtschaft“ einerseits (Status-Index) und der Qualität der politischen Steuerungsleistungen (Management-Index) auf der anderen. Grundlage der Indizes sind „Experteneinschätzungen“.
Auch wenn die Bewertungen ideologisch gefärbt sind und den neoliberalen Mainstream widerspiegeln, gehen doch viele Elemente ein, die für Entwicklung wichtig sind. Politische Stabilität, Abwesenheit von innergesellschaftlicher Gewalt, Rechtssicherheit, politische Steuerungsfähigkeit und Intensität der Korruption sind zweifelsohne Faktoren, die Einfluss auf die Entwicklung eines Landes haben. Aber sind sie auch entscheidend? Sieht man sich die Rangskala der Länder an, so zeigt sich, dass die meisten afrikanischen Länder relativ niedrige Positionen einnehmen. Allerdings ist auch in Afrika die Bandbreite z.B. beim Indikator der WGI für Government Effectiveness groß (möglich sind Werte zwischen +2,5 und -2,5): Die Skala reicht von Südafrika (+0,78) bis Somalia (-2,19) (zum Vergleich: Spitzenreiter Dänemark +2,29; Deutschland +1,52) (Kaufmann/Kray/Mastruzzi 2007). Der Management-Index von Bertelsmann, der nur Entwicklungs- und Transformationsländer untersucht, zählt immerhin zwölf afrikanische Länder zu jenen mit „erfolgreichem Management“ – das bitterarme Mali liegt deutlich vor Indien. China zählt zu den Ländern mit mäßigem Erfolg und wird nur wenig besser bewertet als die katastrophische Zentralafrikanische Republik (Bertelsmann-Stiftung 2005). Auch wechselt die Bewertung der Länder oft. Die Elfenbeinküste wurde vom WGI für Government Effectiveness noch 1996 mit +0,08 relativ gut bewertet (2006: -1,42), besser als heute China: -0,01 (2006). Ursache ist der Ende der 1990er Jahre ausgebrochene Bürgerkrieg. Bei einer Analyse der verfügbaren Indikatoren für Regierungsführung schneidet Afrika jedenfalls nicht so schlecht ab, als dass man den Entwicklungsrückstand gegenüber anderen Regionen der Peripherie damit erklären könnte. Der oben zitierte Jeffrey Sachs jedenfalls meint: „...die jüngste Lieblingserklärung für Afrikas schwaches wirtschaftliches Wachstum ist die Behauptung, dass Afrika einzigartig schlecht regiert wird (…); aber diese Erklärung ist einfach falsch…“ (Sachs 2004: 11)
Die viel beachteten Indikatoren für Regierungsführung reflektieren definitionsgemäß eher aktuelle politische Ereignisse und Stimmungen als strukturelle Bedingungen. Sie beschreiben Phänomene, können diese aber nicht erklären. Die Behauptung, der Entwicklungsrückstand Afrikas sei auf die dort besonders verbreitete schlechte Regierungsführung zurückzuführen, ist zwar nicht völlig falsch, aber eindimensional und verleitet zu unzutreffenden Schuldzuweisungen und oberflächlichen Handlungsempfehlungen. Sie fördert Haltungen, die der jeweiligen Regierung (und letzten Endes Personen) einseitig die Verantwortung für Fehlentwicklungen zuschieben und die Wechselwirkung zwischen äußeren und inneren Faktoren vernachlässigen: Die Regierenden müssten lediglich besser regieren! So wird die Verbreitung von „One-size-fits-all“-Rezepten befördert. Natürlich ist die Mitverantwortung der Entwicklungsagenturen kein Thema, obwohl viele der ‚schlechten Politiken’ der Vergangenheit auf ihre ‚Empfehlungen’ zurückgehen. Die UNCTAD macht auf diesen Zusammenhang bezüglich der (teilweise verfehlten) Entwicklungspolitik der Vergangenheit aufmerksam: „Man sollte hinzufügen, dass diese Politiken das damalige entwicklungspolitische Paradigma widerspiegelten und sogar von den multilateralen Finanzinstitutionen unterstützt worden waren.“ (UNCTAD 2007: 39) Die Ergebnisse von 15 Jahren Strukturanpassungspolitik werden heute auch in der Weltbank kritisch gesehen Falk 2008b). Aber als Verursacher von Fehlentwicklungen wird die Bank niemals genannt.
Die Feststellung, dass wir es in Afrika oft mit ‚schlechter Regierungsführung’ zu tun haben hilft nicht weiter: Die zu beantwortende Frage ist jene nach den Ursachen der geringen Regierungseffizienz, der mangelnden Rechtssicherheit, der hohen Korruptionsintensität usw. Warum ‚versagt’ der Staat in Afrika, warum ist die Steuerungskapazität afrikanischer Regierungen so gering? Und warum gibt es trotz ähnlich ‚schlechter Regierungsführung’ in anderen Regionen größere entwicklungspolitische Fortschritte?
* Warum ‚versagt‘ der Staat in Afrika?
Derzeit dominiert ein Erklärungsmuster, demzufolge die Ursache des Staatsversagens der Typ staatlicher Herrschaft ist: „Eine zentrale Ursache der gegenwärtigen Misere in afrikanischen Ländern ist die strukturelle und personelle Schwäche des neopatrimonialen Staates, der nur unter Mühen – wenn überhaupt – die notwendige Transformation zum rationalen bürokratischen Anstaltsstaat bewerkstelligen kann.“ (Tetzlaff/Jakobeit 2005: 128) Dies ist gegenwärtig ‚Mainstream’ bei der Erklärung des afrikanischen Entwicklungsrückstands. Vielfach berühren neuere Arbeiten über Afrika ökonomische Aspekte kaum noch, sondern konzentrieren sich auf die politische Ebene.
Der Begriff Neopatrimonialismus geht auf Max Webers Gegenüberstellung von bürokratischer im Gegensatz zu patriarchalischer und patrimonialer Herrschaft zurück. Letztere ist gekennzeichnet durch Traditionsgebundenheit und Willkür des Herrschers und seiner Beamten. Private und amtliche Sphäre vermischen sich. Dagegen ist die bürokratische Herrschaft durch „berechenbare Regeln“ (Weber 1913/1964: 718) und die Trennung zwischen privaten und öffentlichen Angelegenheiten gekennzeichnet, die Verwaltung handelt ‚ohne Ansehen der Person’. Dies ist ein der modernen afrikanischen Gesellschaft, in der persönliche Beziehungen im Mittelpunkt stehen, fremdes Prinzip. Weber behauptet, dass der Kapitalismus, insbesondere der industrielle Kapitalismus, sich unter Bedingungen patrimonialer Herrschaft nur schwer entwickeln kann: „Traditionsgebundenheit sowohl wie Willkür berührt nun insbesondere die Entwicklungschancen des Kapitalismus sehr tief.“ (817) Der „industrielle Kapitalismus“, je kapitalintensiver desto stärker, „muss auf die Stetigkeit, Sicherheit und Sachlichkeit des Funktionierens der Rechtsordnung, auf den rationalen, prinzipiell berechenbaren Charakter der Rechtsfindung und Verwaltung zählen können.“ (818)
So ist das Konzept des Neopatrimonialismus scheinbar ein fruchtbarer Ansatz, der die Widerständigkeit der afrikanischen Wirtschaft und Gesellschaft gegen den modernen Kapitalismus erklären kann. Auch die im „neo“ enthaltene Aussage, dass persönliche Macht in einem System formalisierter rechtlicher Regeln ausgeübt wird, beschreibt die Situation gut (Erdmann/Engel 2006: 6): Diese Regeln sind oft nichts anderes als die Grundlage für Willkür und nicht erdacht, damit sie befolgt werden. Neopatrimonialismus ist eine Verschmelzung zwischen patrimonialen (d.h. persönlichen) und bürokratischen Herrschaftsformen: „Elemente patrimonialer und legal-rational-bürokratischer Herrschaft durchdringen sich“, mit dem Ergebnis, dass das Verhalten und die Rolle staatlicher Einrichtungen unkalkulierbar wird (Erdmann/Engel 2006: 18/19). Im Kern geht es darum, dass die Ausübung der politischen Herrschaft – und das gilt für Militärdiktaturen, Einparteiensysteme und Mehrparteiendemokratien gleichermaßen – der Wirtschaft nicht jene Sicherheit und Berechenbarkeit bietet, die in arbeitsteiligen und auf Austausch beruhenden Ökonomien unabdingbar ist. Trotz ihrer Fragwürdigkeit im Einzelnen wird dies durch einen Teil der oben erwähnten Governance-Indikatoren ausgedrückt, und es kommt daher nicht von ungefähr, dass afrikanische Länder dabei oft schlecht abschneiden.
* Viele offene Fragen
Trotzdem lässt das Konzept des Neopatrimonialismus viele Fragen offen:
* Die beschriebenen Phänomene gibt es nicht nur in Afrika. Offensichtlich ist Entwicklung auch unter neopatrimonialer Herrschaft möglich, wie Mkandawire (2001: 299) in seinem Frontalangriff auf die verbreitete Kritik am afrikanischen Staat einwendet.
* Warum scheinen solche Systeme ausgerechnet in Afrika so verbreitet?
* Wenn neopatrimoniale Herrschaft Unsicherheit in die Austauschbeziehungen bringt, wie reagieren die wirtschaftlichen Akteure darauf und wodurch ist ihre Reaktionsweise bestimmt?
* ‚Nationale’ politische Herrschaft ist nicht zu trennen von internationalen Einflüssen. Während die Souveränität der meist kleinen afrikanischen Länder durch Konditionalitäten und Auflagen eingeschränkt wird, ist das für große Länder wie China und Indien fast bedeutungslos. Der Grad der Autonomie der Herrschaft nach außen ist höchst unterschiedlich.
Insofern tut das Neopatrimonialismuskonzept eigentlich nichts anders, als die Schwäche der afrikanischen Staaten auf einen Begriff zu bringen, was aber die Wechselwirkung mit den ökonomischen Prozessen nicht erklärt. Der Verweis auf Max Weber, der den rationalen Staat als Voraussetzung des industriellen Kapitalismus begreift, kann nicht als ausreichende Begründung für die Schwierigkeiten (kapitalistischer) Entwicklung in Afrika akzeptiert werden. Ob der ‚neopatrimoniale’ Staat Entwicklung verhindert, d.h. wie er ökonomisch wirkt, kann ohne eine Analyse der Produktionsweise, in welche er eingebettet ist, nicht geklärt werden. Wer den neopatrimonialen Staat zum zentralen afrikanischen Entwicklungshemmnis erklärt, unterstellt letzten Endes einen logisch abgeleiteten, von Weber idealtypisch entwickelten ‚rationalen’ Kapitalismus. Diesen ‚logischen’ Kapitalismus aber hat es - selbst in den europäischen Ländern – niemals gegeben. Der ‚neopatrimonialistische’ Erklärungsansatz für Entwicklungsblockaden hängt solange ‚in der Luft’, wie die Wechselwirkung mit der real-existierende Produktionsweise und deren Funktionslogik nicht einbezogen wird. Man kann das angebliche oder tatsächliche Versagen der afrikanischen Staaten als Entwicklungsstaaten nicht einseitig auf strukturelle Schwächen des Staates, d.h. seinen „neopatrimonialistischen Charakter“, zurückführen, solange man das ‚Staatsversagen’ nicht in Beziehung setzt zur Funktionsweise der Ökonomie, die vom „Entwicklungsstaat“ entwickelt werden soll. Soweit ist Mkandawires Kritik am Neopatrimonialismuskonzept m.E. zuzustimmen: „In seinem Bestreben, alles zu erklären, erklärt das Konzept im Ergebnis nichts, außer dass kapitalistische Beziehungen in ihrer (von Max Weber; J.G.) idealisierten Form in Afrika eben nicht bestimmend sind.“ (2001: 299)
Mkandawire und mit ihm die Autoren des UNCTAD-Reports (UNCTAD 2007), die die Unfähigkeit von Afrikas Staaten als „Entwicklungsstaaten“ bestreiten und entwicklungspolitische Misserfolge nicht mit ‚Staatsversagen’, sondern mit Irrtümern der Akteure und Weltmarkteinflüssen erklären, übersehen allerdings, dass diese Kritik auch auf sie selbst zutrifft: Denn die strukturelle Fähigkeit oder Unfähigkeit der afrikanischen Staaten als „Entwicklungsstaaten“ kann nur konstatiert werden, wenn die Produktionsweise, in welcher diese operieren, einbezogen wird. Das aber tun weder das Neopatrimonialismuskonzept, das die strukturelle Unfähigkeit der afrikanischen Staaten behauptet, noch seine Kritiker, die mehr „policy space“ (UNCTAD 2007) für den angeblich steuerungsfähigen afrikanischen Entwicklungsstaat fordern. Die Steuerungskapazität des afrikanischen Staates kann nur beurteilt werden wenn klar ist, wie die im Entwicklungsprozess zu steuernde Ökonomie funktioniert. Zwar besteht weitgehend Einmütigkeit darüber, dass wir es in Afrika nicht mit funktionierenden kapitalistischen Marktbeziehungen zu tun haben, weder in ihrer „idealisierten“ noch in einer anderen Form. Was aber macht die moderne afrikanische Ökonomie aus? Dies soll im letzten Teil diskutiert werden.
Literatur:
* Bertelsmann Stiftung (2005): Bertelsmann Transformation Index 2006, Politische Gestaltung im internationalen Vergleich, Gütersloh
* Englebert, Pierre (2000): State Legitimacy and Development in Africa, London
* Erdmann, Gero/Engel, Ulf (2006): Neopatrimonialism Revisited – beyond a Catch-all Concept, GIGA Working Paper, Hamburg
* Falk, Rainer (2008): Beerdigung des Washington Consensus, in: Informationsbrief Weltwirtschaft und Entwicklung, Nr. 06, Luxemburg (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.de)
* Kaufmann, Daniel/Kraay, Aaart/Mastruzzi, Massimo (2007): Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-2006, World Bank Policy Research Working Paper, Washington DC
* Mkandawire, Thandika (2001): Thinking about Developmental States in Africa, in: Cambridge Journal of Economics, Special Issue on African Economic Development in a Comparative Perspective, Vol. 25, Nr. 3, May, Oxford
* Nuscheler, Franz (2006): Entwicklungspolitik, Bonn
* Sachs, Jeffrey D. u. a. (2004): Ending Africa’s Poverty Trap, Brookings Papers on Economic Activity, March
* Tetzlaff, Rainer/Jakobeit, Cord (2005): Das nachkoloniale Afrika. Politik-Wirtschaft-Geschichte, Lehrbuch, Wiesbaden
* UNCTAD (2007): Economic Development in Africa – Reclaiming Policy Space, New York-Genf
Hinweis:
* Der vorstehende Text ist eine Vorabveröffentlichung aus dem im September 2008 erscheinenden Buch: Jörg Goldberg, Afrika im globalen Kapitalismus. Ein Kontinent zwischen Überleben und Entwicklung, ca. 200 S., PapyRossa: Köln 2008. Bezug: Buchhandel
Veröffentlicht: 30.6.2008
Empfohlene Zitierweise: Jörg Goldberg, Entwicklungspolitik: Max Weber in Afrika. Zwischen Good Governance und Neopatrimonialismus, in: Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung (W&E), Nr. 07-08, Luxemburg, (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.org)