Der Fachinformationsdienst für Globalisierung, Nord-Süd-Politik und internationale Ökologie
en

Was suchen Sie?

IWF: The same procedure as every year

Artikel-Nr.: DE20120509-Art.24-2012

IWF: The same procedure as every year

Die Artikel-IV-Konsultationen

Langfassung im Web - Die Politikempfehlungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) werden oft kritisiert – zu restriktiv seien sie, pro-zyklisch und zu wenig an der individuellen Situation der jeweiligen Länder orientiert. Nach der Krise im Jahr 2008 zeigte der IWF eine gewisse Lernfähigkeit und überdachte seine politische Philosophie. Damit hat er die Hoffnung auf grundlegende Veränderungen geschürt. Eine trügerische Hoffnung, wie Rathin Roy und Raquel A. Ramos feststellen. Die neuen Ansätze sind weder bis in seine Politikanalyse noch in seine Empfehlungen vorgedrungen.

Wir haben auf der Grundlage der Artikel-IV-Berichte, der jährlichen Bewertung der Mitgliedsländer, die Politikempfehlungen des IWF für 26 Entwicklungsländer im Jahr 2010 analysiert. Der vorliegende Artikel fasst die Ergebnisse in vier Bereichen zusammen: Wechselkurs, Kapitalverkehrskontrollen, Fiskalpolitik und Inflation.

* Wechselkurs

Im Zuge der Krise 2008-2009 und der unterschiedlichen Geschwindigkeiten der konjunkturellen Erholung – die Entwicklungsländer erholten sich viel schneller als die Industrieländer – verzeichneten die Entwicklungsländer umfangreiche kurzfristige Kapitalflüsse. Diese Flüsse erwiesen sich als hochgradig destabilisierend, zum Beispiel durch ihre Auswirkungen auf den Wert einer Währung eines Landes bzw. den Wechselkurs. Da sich Wechselkursschwankungen in hohem Maße in der Realwirtschaft niederschlagen, haben die Empfehlungen des IWF zu Wechselkursthemen potenziell einen starken Einfluss auf den Lebensunterhalt der Menschen. Der Wechselkurs ist ein wesentlicher Faktor der Wettbewerbsfähigkeit einheimisch produzierter Waren, und eine Erhöhung des Kurses kann die Wirtschaft unterminieren. Fallende Kurse dagegen heizen sofort die Inflation an, da importierte Waren teurer werden. Mehr noch: Sie können unmittelbar zu einer Krise führen, da die Kosten der Bedienung von Auslandsschulden steigen. Daher ist die Debatte um wünschenswerte Wechselkure auch unmittelbar eine Debatte um Fragen wie Armut und Beschäftigung.

Im Jahr 2010 analysierte der IWF mögliche Wechselkursverzerrungen, also Wechselkurse, die den ökonomischen Fundamentaldaten widersprechen. Er ging dabei allerdings von Entwicklungsland zu Entwicklungsland unterschiedlich vor. So wurden für größere Schwellenländer wie China, Thailand und Malaysia detaillierte Analysen erstellt, die auch auf reale Entwicklungen eingingen. Die Analysen anderer Länder dagegen basierten ausschließlich auf ökonometrischen Routinen, die, wie allgemein bekannt, stark mängelbehaftet sind, da sie sich zum Beispiel auf hoch unsichere Variablen und Parameter stützen.

Darüber hinaus basierten einige der Schlussfolgerungen in Bezug auf mögliche Wechselkursverzerrungen nicht auf tatsächlichen Zahlen aus den Ländern, sondern auf dem erwarteten Ergebnis einer Politikempfehlung des IWF, der die Behörden jedoch noch nicht einmal zugestimmt hatten. Im Falle Botswana stellte der Bericht das Ergebnis dreier Ansätze dar, die von Verzerrungen zwischen 0 und 10% ausgingen, falls „die Haushaltskonsolidierung wie vorausgesehen voranschreitet“. Unabhängig von der tatsächlichen Relevanz einer solchen geschätzten Verzerrung fand keine Debatte zu Politikoptionen statt, das heißt, die Haushaltskonsolidierung galt als die einzige Maßnahme, die zur Bewältigung des Problems in Frage kam.

Andererseits wird in vielen Berichten die Bedeutung der Wechselkursverzerrung unterschätzt. Dies ist wohl auf zwei methodologische Probleme zurückzuführen: Erstens werden in den Berichten lediglich die Durchschnittswerte der geschätzten Verzerrungen in die Kalkulation aufgenommen, auch wenn die einzelnen Werte eklatant weit auseinander liegen. Selbstverständlich führen in der Praxis unterschiedliche Methodologien durchaus zu unterschiedlichen Schätzwerten. Ist dies der Fall, ermittelt man aber normalerweise, welche der Methodologien aufgrund der Situation in einem Land am relevantesten ist. Eine solche Priorisierung fand jedoch bei den Wechselkursbewertungen nicht statt. Zweitens wurden in den Berichten immer dann die Unsicherheiten in der Methodologie betont, wenn die Schätzwerte eine wesentliche Verzerrung zeigten, wodurch die Bedeutung der Verzerrungsfrage heruntergespielt wurde.

Im Falle Guinea-Bissau hieß es, die Schätzwerte „weisen nicht darauf hin, dass die Währung überbewertet ist“, obgleich die Schätzwerte eine Überbewertung zwischen 3 und 21% ergeben hatten. Die Tatsache, dass die Verzerrungsfrage heruntergespielt wurde, bedeutet, dass in dem Bericht keine angemessenen Politikempfehlungen, sondern lediglich mittelfristige Ratschläge gegeben wurden. In Kamerun, so der Bericht, könnte der geringe geschätzte Anstieg der Wechselkurse „korrigiert werden, wenn die aktuelle Schwäche des Euro anhält“. Sich auf die Zukunft des Euro zu verlassen, ist keine Politikempfehlung – ganz abgesehen von der Tatsache, dass diese Zukunft in keiner Weise vorhersagbar ist. Der Schwerpunkt der IWF-Empfehlungen lag auf mittelfristigen Maßnahmen, etwa der Verbesserung des „Geschäftsumfelds“. Die klassische Vorliebe des IWF für marktbestimmte Wechselkursregimes dominierte nach wie vor in den Berichten. Ein solches Regime wurde auch dann empfohlen, wenn in dem Bericht selbst einige der negativen Auswirkungen genannt wurden, die es in jüngster Zeit nach sich gezogen hatte.

Wie der Bericht zu Paraguay zeigt, intervenierte die Regierung häufig, um exzessive Wechselkursschwankungen und damit ein Anheizen der Inflation zu vermeiden. Da der Wechselkurs starken Einfluss auf die Inflation hat und geldpolitische Maßnahmen kein effektives Instrument zur Steuerung der Inflation sind, ist es so wichtig, starke Wechselkursschwankungen zu vermeiden und unterschiedliche Maßnahmen zur Inflationsbekämpfung zu ergreifen. Dennoch empfahl der IWF, Eingriffe in die Wechselkurse zu unterlassen – eine Empfehlung, die die lokalen Behörden mit Besorgnis aufnahmen, da sie um die wirtschaftliche Stabilität ihres Landes fürchten.

Peru ist nach wie vor eine stark dollarisierte Wirtschaft, und die „Entdollarisierung“, kombiniert mit signifikanten und volatilen Kapitalzuflüssen, hat die Wechselkursschwankungen verstärkt. Dennoch empfiehlt der IWF, stärkere Wechselkursschwankungen zuzulassen. Die Behörden des Landes zeigten sich besorgt über diese Empfehlung und wiesen darauf hin, dass die Intervention in den Wechselkurs die Schwankungen abfedern und somit die Risiken einer stark dollarisierten Wirtschaft minimieren sollen.

* Kapitalverkehrskontrollen

Ein wesentlicher Aspekt des Umdenkens des IWF nach der Krise war die Haltung des Fonds gegenüber Kapitalverkehrskontrollen. 2009 hieß es in einem Staff Paper, hohe Kapitalzuflüsse können „zu hohen Aufwertungen führen, denen dann häufig abrupte Umschwünge mit starken Auswirkungen auf die Bilanzen folgen”. Ein Jahr später, 2010, lies der IWF verlauten, Kapitalkontrollen könnten unter bestimmten Umständen Teil des Instrumentariums sein, und tatsächlich wurde 2011 im IWF diskutiert, wie effektive und effiziente Kapitalkontrollen aussehen könnten. Die Politikempfehlungen des IWF zu dieser Frage sollten 2010 eine zentrale Rolle spielten, da mehrere Länder massive Kapitalzuflüsse verzeichneten. Diese Zuflüsse hatten nicht nur enorme Auswirkungen auf die jeweilige Wirtschaft, das Kapital konnte auch jederzeit wieder abgezogen werden – so wie es 2009 passiert war. Damit waren die betroffenen Länder dem Risiko einer Bank- und Finanzkrise ausgesetzt, die sich stark auf die Bürgerinnen und Bürger und auf die Entwicklung allgemein auswirken würde.

Im Fall Ägypten schätzte der IWF eine Überbewertung des realen Wechselkurses von im Schnitt 7,3%. Darüber hinaus hieß es in dem Bericht deutlich, dass „eine weitere reale Aufwertung aufgrund kurzfristiger Kapitalflüsse die mittelfristigen Wachstumsaussichten schwächen könnte.“ Dennoch beharrte der IWF auf dem Standpunkt, die Wettbewerbsfähigkeit sei nicht bedroht, und blieb folglich bei der eigenen Empfehlung, keine Kapitalkontrollen einzuführen. Vielmehr konzentrierte sich der IWF auf Wechselkursinterventionen und -flexibilität sowie auf Haushaltkonsolidierung.

Auch die IWF-Empfehlungen für Indien zum Umgang mit einem möglichen Anstieg der Kapitalzuflüsse konzentrierten sich auf Wechselkursflexibilität und den Aufbau von Reserven. Der IWF empfahl, „die einheimischen Finanzmärkte zu vertiefen“, „den Markt für Unternehmensanleihen auszubauen“ und ausländische Direktinvestitionen (FDI) zu liberalisieren, da diese Maßnahmen, so der IWF, mehr Vorteile hätten als kurzfristige Kapitalflüsse. Die genannten Maßnahmen jedoch führen nur dann zu einem Rückgang der kurzfristigen Zuflüsse, wenn die betreffenden Finanz- und FDI-Flüsse kurzfristige Zuflüsse ersetzen. Ist dies nicht der Fall, steigern diese Maßnahmen lediglich den Gesamtkapitalzufluss. Der IWF sieht in Indien jedoch Kapitalkontrollen nur als den allerletzten Ausweg. Die indischen Behörden entgegneten, sie zögen die empfohlenen Maßnahmen nur dann in Betracht, wenn die Zuflüsse „den aktuellen Pegel stark übersteigen“.

Der Bericht über Südafrika enthält eine tiefergehende Diskussion der möglichen Maßnahmen zum Umgang mit der Überbewertung der Währung. In der Analyse heißt es unter anderem, eine Senkung des Zinssatzes sei nicht sehr effektiv, da die Flüsse auf den Aktienmarkt ausgerichtet seien; eine Sparpolitik fördere die wirtschaftliche Erholung nicht und Kapitalabflusskontrollen sollten angesichts der Gefahr plötzlicher Abgänge nur schrittweise aufgehoben werden. Aber auch diese umfassende Analyse entsprach nicht den damaligen neuen Positionen des IWF, und die Kontrolle der Kapitalzuflüsse wurde als ineffektiv abgelehnt.

* Fiskalpolitik

Die Empfehlungen des IWF zur Fiskalpolitik wurden kritisiert, weil sie den Schwerpunkt auf kurzfristige Stabilität anstatt auf Entwicklung legen. Diese kurzfristige Sicht bedeutet auch, dass Effizienzfragen in den Vordergrund rücken, etwa Steuerverwaltung, Steuereintreibung oder nachhaltige Schulden, anstatt Maßnahmen, die das Volumen der Inlandseinnahmen steigern.

Unserer Ansicht nach sind die Fiskalanalysen des IWF im Jahr 2010 sehr kurzfristig orientiert. Die schwache Erholung und die düsteren wirtschaftlichen Aussichten vieler Länder nach der Krise 2008-2009 wurden nicht angemessen berücksichtigt. Obwohl an einem solchen kritischen Punkt die Haushaltspolitik die Wirtschaft stabilisieren und die konjunkturelle Erholung stärken kann, empfahl der IWF nur einen Sparkurs. Im Bericht zu Albanien heißt es: „Trotz der nach wie vor fragilen Erholung bleibt die Haushaltskonsolidierung eine Priorität.“ Die Konjunkturaussichten in Guinea-Bissau bewertete der IWF zwar als „sehr unsicher“, und doch forderte er vor allem eine strengere Fiskalpolitik, zum Beispiel den Anstieg an Steuereinnahmen um das Sechsfache in weniger als einem Jahr, die Kürzung der Gehälter im öffentlichen Dienst und die Aussetzung jeglicher Aufnahmen kurzfristiger externer Kredite durch die öffentliche Hand.

Die Haushaltskonsolidierung wurde auch dann empfohlen, wenn laut IWF- Berichte die Verschuldung kein Problem darstellte. In Fall von Kolumbien plädierte der IWF trotz einer positiven Schuldenanalyse für „ehrgeizigere mittelfristige Fiskalziele” und empfahl die Ausweitung der Mehrwertsteuer sowie die Abschaffung von Steueranreizen für Investitionen. Auch von Vietnam forderte der IWF einen ehrgeizigeren Plan zum Schuldenabbau, obwohl die Schuldenanalyse dem Land „ein geringes Überschuldungsrisiko” und eine „beherrschbare Auslandsverschuldung“ bescheinigte.

In einigen Fällen empfahl der IWF eine Haushaltskonsolidierung, auch wenn die Notwendigkeit dieser Maßnahme unklar war. Der IWF argumentierte dann, die Konsolidierung würde die Glaubwürdigkeit der jeweiligen Regierung steigern. So heißt es zu Kolumbien, ein ehrgeizigerer Konsolidierungsplan werde „wahrscheinlich die Chancen einer Heraufstufung durch die Rating-Agenturen verbessern“. In Panama war das Ziel, „die fiskalische Glaubwürdigkeit weiter zu stützen“. Es ist jedoch keineswegs sicher, dass sich die Schuldenlage – und damit die fiskalische Glaubwürdigkeit – dieser Länder durch eine Haushaltskonsolidierung verbessert, da die durch den Sparkurs entgangenen Investitionserträge nicht analysiert wurde.

Darüber hinaus gab der IWF in seinen Empfehlungen der Finanzierung durch einheimische Quellen nicht den Vorzug, sondern riet – ganz im Gegenteil – vielen Ländern, sich angesichts des günstigen Finanzierungsmarktes für eine Auslandsfinanzierung zu entscheiden. Aber gerade ein solcher Kurs erhöht das Risiko einer Schuldenkrise in diesen Ländern. Die Empfehlung wurde auch für Länder ausgesprochen, die auf dem einheimischen Markt relativ günstig Geld aufnehmen können, zum Beispiel Ägypten und Äthiopien. Der Hinweis auf die billigen Gelder aus dem Ausland erfolgte sogar für El Salvador, ein Land, in dem aufgrund der dollarisierten Wirtschaft die inländischen Zinssätze in etwa genauso hoch sind wie die Sätze auf den internationalen Märkten.

* Inflation

Viele Politiker befanden sich nach der Krise 2008-2009 in einer Zwickmühle: Angesichts der wirtschaftlichen Schwierigkeiten bot sich eine Lockerung der Geldpolitik, zum Beispiel die Senkung der Zinssätze, an, doch gleichzeitig verstärkten steigende Lebensmittel- und Energiepreise den Inflationsdruck. In dieser Situation rückte das Thema Kosten der Inflationsbekämpfung in den Mittelpunkt, und der aktuelle Fokus auf die Geldpolitik als Hauptinstrument der Regierungen wurde hinterfragt.

Im Allgemeinen waren die Inflationsanalysen des IWF 2010 eher oberflächlich: Zumeist beschränkten sie sich auf einen oder zwei Sätze zu den Quellen der Inflation. Einzige Ausnahmen bildeten hier Indien und China. Eine Debatte über die Kosten der Inflation oder der Inflationsbekämpfung fand nicht statt.

Darüber hinaus konzentrierten sich die IWF-Empfehlungen einmal mehr auf das Instrument Zinssätze zur Bekämpfung der Inflation. Dieser Rat wurde auch Ländern gegeben, in denen laut IWF die Inflation auf Angebotsfaktoren wie Lebensmittelpreise, Wechselkursschwankungen oder Steuererhöhungen zurückzuführen war – Faktoren, die nicht auf eine Geldverknappung reagieren. Ausnahmen waren hier einige der größeren Schwellenländer, denen angesichts der enormen Kapitalzuflüsse eine Inflationsbekämpfung durch fiskalpolitische Maßnahmen empfohlen wurde.

Zu Jordanien heißt es in dem Bericht, die Inflation werde „voraussichtlich mit den Preisen für importierte Güter (Energie und Lebensmittel) steigen”. Entsprechend empfahl der IWF der Zentralbank, „die monetären Rahmenbedingungen zu verschärfen, wenn sich die Inflation beschleunigt“. Eine ähnliche Empfehlung wurde Indonesien gegeben, das nicht nur mit einer angebotsseitigen Inflation zu kämpfen hatte, sondern auch mit massiven Kapitalzuflüssen – zwei Gründe, warum eine Erhöhung der Zinssätze gerade nicht angeraten ist.

Fazit unserer Analyse: Die Politikempfehlungen des IWF 2010 sind mangelhaft. Sie spiegeln weder das Umdenken in der Wirtschaftswissenschaft allgemein noch das Umdenken des IWF selbst wider. Die Länder mit mittlerem Einkommen wurden eingehender analysiert, wobei allerdings in den Berichten die Situation häufig als ein Konflikt zwischen dem IWF und den Behörden des jeweiligen Landes dargestellt wurde. Man fragt sich, was dann mit kleineren und ärmeren Ländern passiert, wenn die IWF-Empfehlungen kontraproduktiv sind. Es gibt in der Tat mehrere Beispiele für Empfehlungen, die angesichts der individuellen Lage des Landes ungeeignet sind. Das zeigt, dass der IWF noch einen langen Weg vor sich hat, bis sich die eigene aktualisierte Rhetorik auch auf die konkrete Situation der einzelnen Länder niederschlägt.

Rathin Roy und Raquel A. Ramos arbeiten beim International Policy Centre for Inclusive Growth des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP). Der vorliegende Artikel basiert auf einer längeren Studie. Bezug: über www.ipc-undp.org.

Veröffentlicht: 9.5.2012

Empfohlene Zitierweise:
Rathin Roy/Raquel A Ramos, IWF: The same procedure as every year. Die Artikel-IV-Konsultationen, in: Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung (W&E), Luxemburg, 9. Mai 2012 (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.org)

© Dieser Beitrag ist urheberrechtlich geschützt. Die Vervielfältigung von Informationen oder Daten, insbesondere die Verwendung von Texten, Textteilen oder Bildmaterial bedarf der vorherigen Zustimmung der W&E-Redaktion.