Die G20 in den Umbrüchen der Weltordnung

Artikel-Nr.: DE20150311-Art.08-2015

Die G20 in den Umbrüchen der Weltordnung

Zwischen Geopolitik und Finanzmarktregulierung

Vorab im Web - Als die G20 nach dem Lehman-Crash zum „führenden Forum unserer globalen ökonomischen Zusammenarbeit“ (Pittsburgh Declaration) proklamiert wurde, war dies mit großen Hoffnungen verbunden – auch in weiten Teilen der Zivilgesellschaft. Doch schon sieben Jahre nach ihrer Gründung auf Gipfelebene ist die G20 zwischen die Mühlsteine weltpolitischer Umbrüche und geopolitischer Strategien geraten. Ihre Kernaufgabe, die Reregulierung der globalen Finanzmärkte, blieb Stückwerk. Eine Übersicht von Peter Wahl*).

Ursprünglich nach der Asienkrise, als Dialogforum auf der Ebene von Finanzministern, Notenbanken und Vertretern der Finanzaufsicht 1999 gegründet, war die Aufwertung zur Plattform von Regierungs- und Staatschefs die logische Konsequenz aus dem Aufstieg der Schwellenländer sowie der enorm erhöhten Dichte internationaler Verflechtungen und Interdependenzen im Zuge der Globalisierung. Die G7, die 1975 mit dem Anspruch der damals sieben größten Volkswirtschaften entstanden waren, politische Koordination der Weltwirtschaft bereitzustellen, entsprach nicht mehr der Realität.

● Mehr Demokratie in der Weltwirtschaft?

Nimmt man das Bruttoinlandsprodukt (BIP; berechnet auf Basis von Dollarparität) als Indikator, so waren 2013 die sieben größten Volkswirtschaften die USA, China, Japan, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Brasilien. Das heißt, Italien und Kanada gehörten nicht mehr dazu. Berechnet man das BIP auf Grundlage von Kaufkraftparitäten, sind sogar Frankeich und Großbritannien bereits durch die Aufsteiger Indien und Russland aus den Top-Sieben verdrängt worden (Weltbank). Von daher erschien allein schon die Tatsache, dass die G20 zwei Drittel der Weltbevölkerung und ca. 80% des globalen BIP repräsentieren, als ein Schritt hin zu mehr Demokratie in der Weltwirtschaft. Auch bei der Überwindung der Finanzkrise schien sich eine Bereitschaft zu substantiellen Reformen des internationalen Finanzsystems anzukündigen.

Aber bereits zwei Jahre nach dem Crash begann beim Gipfel in Toronto die Reformdynamik zu erlahmen. In Seoul 2011 brachen schließlich über strukturelle Grundprobleme, wie die globalen Handelsungleichgewichte oder die internationale Rolle des US-Dollars, tiefgehende Interessensgegensätze zwischen den größeren Spielern auf, darunter die USA und China. Die Problemlösungsfähigkeit der G20 sollte sich als geringer erweisen als ursprünglich angenommen. Ernüchterung trat ein.

● Tendenzen zur partiellen „Deglobalisierung“

Unterdessen sind neue Entwicklungen eingetreten, die die Spielräume einer globalen Steuerung der Weltwirtschaft noch weiter schwinden lassen:

1. Die Schwellenländer organisieren sich in eigenen und alternativen Strukturen, wie der Shanghai Kooperation (1) und vor allem den BRICS (2). Mit der Schaffung einer eigenen Entwicklungsbank (New Development Bank) und einem gemeinsamen Reservefonds (Contingency Reserve Arrangement) - zunächst mit jeweils 100 Mrd. US-Dollar ausgestattet – haben die BRICS-Staaten nicht nur einen großen Schritt zur Institutionalisierung ihrer Allianz gemacht, sondern zugleich eine Alternative zu IWF und Weltbank etabliert (W&E-Hintergrund August 2014). In der Abschlusserklärung des jüngsten Gipfels in Fortaleza kritisieren sie ausdrücklich die Blockade bei der Stimmrechtsreform im IWF.

2. Auch die USA und die EU etablieren neue Strukturen, wie das Transatlantische Handels- und Investitionsabkommen (TTIP) und ein pazifisches Gegenstück (Trans-Pacific Partnership: TPP), die bewusst auf Exklusivität setzen. Das TPP grenzt gezielt China aus und das TTIP hält Russland draußen. Sigmar Gabriel hat die geopolitische Dimension des TTIP kürzlich expressis verbis formuliert: „Wir reden zu viel über Chlorhühner und zu wenig über die geopolitische Bedeutung.“ (FAZ, 23.2.2015) Gleichzeitig werden dadurch jedoch auch Entwicklungsländer und das multilaterale Handelsregime der WTO geschwächt.

3. Die militärischen Konflikte im Nahen Osten und Nordafrika, im südchinesischen Meer und um die Ukraine beeinträchtigen die Kooperationsbereitschaft auf allen Seiten und ordnen die Wirtschaftspolitik zunehmend geopolitischen Interessen unter. Selbst ein neuer Kalter Krieg ist nicht ausgeschlossen. Das überschattet natürlich auch die G20. So wurde der Gipfel im letzten Jahr in Brisbane von westlichen Staatschefs, darunter Angela Merkel, als Plattform zur Druckausübung gegen Russland genutzt. Bei anderen, vorneweg China, Indien und Brasilien, befördert die geopolitische Instrumentalisierung durch den Westen jedoch eher die Abkühlung ihres Interesses an der G20.

4. Die Wirtschaftssanktionen gegen Russland wirken über ihre direkten Schäden auf beiden Seiten hinaus als Katalysator für eine Beschleunigung und Vertiefung der Fragmentierungstendenzen in der Weltwirtschaft. Symptomatisch dafür ist die Etablierung einer alternativen Finanzinfrastruktur durch China und Russland. So entsteht ein eigenes Kreditkartensystems, das das amerikanische Monopol von Mastercard, Visa und American Express brechen soll. Wichtiger noch ist die Schaffung einer chinesisch-russischen Alternative zu SWIFT, nachdem es Forderungen gab, Russland von SWIFT (3) auszuschließen. (4) In dieses Bild gehören auch die Etablierung einer chinesischen Rating-Agentur als Alternative zum Monopol der drei US-Agenturen Moody’s, Standard & Poor und Fitch, sowie zunehmend bilaterale Handelsvereinbarungen in den jeweiligen Landeswährungen unter Umgehung des Dollars.

All dies zusammengenommen führt zu einer Tendenz, die man als partielle oder selektive Deglobalisierung bezeichnen könnte. Ausgerechnet im Finanzsektor, der seit drei Jahrzehnten die Speerspitze der Transnationalisierung bildete, treten jetzt gegenläufige Entwicklungen auf.

● Auseinandersetzung um eine neue Weltordnung

Hinter all diesen Entwicklungen steht als Grundproblem die Auseinandersetzung um den Charakter des internationalen Systems. Am deutlichsten formulieren die BRICS, worum es ihnen geht, nämlich „eine demokratischere und gerechte multi-polare Welt auf der Grundlage des Völkerrechts, der Gleichheit, des gegenseitigen Respekts, der Zusammenarbeit, des gemeinsamen Handelns und kollektiver Entscheidungen aller Staate“, so 2009 im Gipfelstatement von Yekaterinburg.

Die USA sind demgegenüber der Meinung, dass der unipolare Charakter des internationalen Systems erhalten bleiben muss. Allen, die etwas anderes vertreten, erteilte Obama eine klare Absage: „Die Vereinigten Staaten sind und bleiben die einzige unentbehrliche Nation. Das war so im vergangenen Jahrhundert und wird so für das kommende Jahrhundert sein. ... Amerika muss auf der Weltbühne immer die Führung innehaben,“ erklärte er am 28. Mai 2014 vor Kadetten des US-Militärs.

Für die G20 bedeutet dies, dass sie die angestrebte Funktion als „führendes Forum“ globaler Wirtschaftskooperation nicht erfüllen kann, wenn sie zur Arena geopolitischer Auseinandersetzungen wird. Ganz offen trat dies beim jüngsten Gipfel in Brisbane zutage, als die USA, Kanada, Australien und einige EU-Staaten, darunter Deutschland, den Gipfel als Plattform im Streit mit Moskau über die Ukraine nutzten. In den westlichen Medien war dies dann auch die alles überragende Botschaft. Bei der australischen Außenministerin Julie Bishop ging die Selbstüberschätzung so weit, dass sie einen Vorstoß beim NATO-Gipfel in Wales angekündigte, Putin vom Gipfel auszuschließen.

Zwar werden China, Russland u.a. die G20 deshalb nicht verlassen. Aber viel mehr als die der diplomatischen Fassade ist unter diesen Umständen nicht zu erwarten. Für sie spielt die Musik inzwischen anderswo. Innerhalb der historisch nur kurzen Zeit von sieben Jahren sind die G20 zwischen die Mühlsteine weltpolitischer Umbrüche geraten und müssen einen beträchtlichen Bedeutungsverlust hinnehmen.

Daran dürfte sich auch zukünftig nichts ändern. Der Aufstieg Chinas, die Renaissance Russlands als Großmacht und die internationalen Gestaltungsansprüche von Ländern wie Indien, Brasilien u.a. reflektieren tektonische und irreversible Verschiebungen der Weltordnung. Wir erleben den Anfang vom Ende der 500-jährigen Dominanz Europas und seines nordamerikanischen Ablegers über den „Rest der Welt“. Darin liegen Chancen und Risiken. Chancen insofern, als dies zu einer Demokratisierung des internationalen Systems führen könnte. Risiken, weil eine polyzentrische Weltordnung – möglicherweise mit einer hervorgehobenen bipolaren Komponente China-USA – sehr konfliktträchtig und instabil sein kann.

Für NGOs und soziale Bewegungen, die den G20-Prozess bisher begleitet haben, stellen sich damit völlig neue Herausforderungen. Die meisten von ihnen sind auf Umwelt- und Entwicklungsfragen spezialisiert, auf jeden Fall auf sektorale Themen. Die Beschäftigung mit geopolitischen Problemen, Machtpolitik und Weltordnung ist den meisten fremd. Dennoch kommen sie nicht darum herum, sich diesen Fragen zu stellen und ihre politische Strategie gegenüber der G20 neu zu justieren.

● Mission accomplished? Die G20 und die Finanzkrise

Die G20 als Gipfelformat ist bekanntlich ein Kind der Finanzkrise 2008. Nur zwei Monate nach dem Crash der Lehman-Bank berief die Bush-Administration im November 2008 als eine ihren letzten Amtshandlungen den ersten Gipfel ein. Die folgenden Meetings in London (April 2009) und Pittsburgh (September 2009) brachten unter dem Schock der Krise Einsichten in die Ursachen der Krise, die implizit eine gewisse Selbstkritik an zwei Jahrzehnten Liberalisierung und Deregulierung des Finanzsektors bedeuteten. Zwar gab es nach wie vor Tabus, so
* die exzessive Überdimensioniertheit des Finanzsektors,
* die ungebrochene Tolerierung von spekulativen Geschäftsmodellen,
* die Umverteilungseffekte der Finanzmärkte von unten nach oben, wie sie erst jüngst wieder Piketty in seinem Bestseller über das Kapital im 21 Jahrhundert herausgearbeitet hat, sowie
* die Erosion der Demokratie infolge der ökonomischen und außer- ökonomischen Macht der Finanzmärkte.

Dennoch wurden zahlreiche Reformvorschläge formuliert, die – wenn sie alle umgesetzt worden wären – das internationale Finanzsystem deutlich stabiler gemacht hätten. Es war spürbar, dass die Obama-Administration sich von einigen Klischees des neo-liberalen Diskurses absetzen wollte. Die politischen Funktionseliten haben einen deutlichen Diskurswechsel vollzogen. Und wenn es in einem Interview mit Schäuble 2009 heißt: „Manche haben die dienende Funktion des Finanzsektors für die Volkswirtschaft als Ganzes vergessen und begreifen die Realwirtschaft als Erweiterung des Casinos“ (in der Börsenzeitung vom 31.12.2009), so hätte das auch von Attac stammen können. Vor diesem Hintergrund war die Erwartung verbreitet, dass nun ein tiefgreifender Reformprozess beginnen würde.

Auch die Vorschläge der G20 zum unmittelbaren Krisenmanagement waren insofern erfolgreich, als mit Bankenrettungs- und Konjunkturprogrammen ein völliger Kollaps verhindert werden konnte. Zwar hatte beides auch problematische Seiten. So wurde z.B. durch die „Schrottprämie“ (die es in Abwandlung auch außerhalb Deutschlands gab) die Chance vertan, ökologisch oder sozial sinnvolle Projekte zu befördern. Bei den Banken wurde darauf verzichtet, die Verantwortlichen angemessen zur Kasse zu bitten. Aber mit der massiven Staatsintervention wurde immerhin nicht der Fehler begangen, die Lösung der Krise den Märkten zu überlassen, wie dies in Weltwirtschaftskrise 1929 geschehen war. Damit wurde eine relativ schnelle Erholung in den Schwellenländern, den USA und wenigen europäischen Ländern, darunter Deutschland, möglich.

Die Programme wurden zwar national umgesetzt und auch finanziert. Aber auch der IWF wurde beauftragt, jenen Ländern unter die Arme zu greifen, die nicht über genügend eigene Mittel für das Krisenmanagement verfügten, insbesondere Entwicklungsländer und einige osteuropäische Staaten. Dabei wurde mitunter auch von traditionellen Auflagen abgesehen. So war z.B. ein Kredit an die Ukraine damals ausdrücklich mit der Auflage versehen, die Sozialausgaben zu erhöhen. Zum anderen war der breite Konsens bei den Maßnahmen zum Krisenmanagement eine Ermutigung für manche Regierung, die unorthodoxen Maßnahmen auch wirklich zu wagen. Insofern ist die G20 für diese Phase am Erfolg des Krisenmanagements beteiligt gewesen.

Allerdings darf das nicht darüber hinwegtäuschen, dass die meisten Schwellenländer die Finanzkrise primär als Problem des Westens ansahen – durchaus zu Recht. Ihnen ging es vor allem darum, sich vor Ansteckung und den Auswirkungen auf die Realwirtschaft zu schützen. Insofern war die Intensität, mit der sich die einzelnen Mitgliedsländer mit dem Projekt identifizierten, von Anfang an unterschiedlich verteilt. Über seine ökonomischen Schäden hinaus ging der Crash zudem mit einem dramatischen Prestigeverlust für die anglo-amerikanische Variante von Finanzkapitalismus einher.

Bereits beim Gipfel in Toronto 2010 ließ die Reformdynamik deutlich nach. Die Illusion brach sich Bahn, die Krise sei weitgehend überwunden und mit den Reformvorschlägen alles auf dem rechten Gleis. Gleichzeitig hatte bereits beim Gipfel in Seoul (Ende 2010) eine Ausweitung der Agenda begonnen. Entwicklungspolitik wurde ebenso zum Thema wie Handel, Infrastruktur, Tourismus, Korruption, IWF-Reform. Ähnlich wie bei der G7, die als Weltwirtschaftsgipfel angefangen hatte, scheint das thematische Ausfransen Indikator dafür zu sein, dass beim Kernmandat kein Konsens erzielt und wenig bewegt wird.

● Das Glas ist noch nicht einmal viertel voll

Der Gipfel in Pittsburgh hatte als wesentliche Ursachen für die Finanzkrise ausgemacht:
* Versagen der Aufsicht,
* zu geringe Eigenkapitalquoten der Banken,
* die fatale Rolle des Schattenbankenwesens,
* riskante Instrumente insbesondere bei Verbriefung und Derivaten,
* riskante Praktiken wie hebelverstärkte Geschäfte und ungedeckte Leerverkäufe,
* Versagen der Rating-Agenturen.
Diese Einschätzung teilten auch langjährige Kritiker der Finanzmärkte, auch wenn ihnen die Analyse nicht weit genug ging.

Dementsprechend wurden für all diese Bereiche Reformen in Angriff genommen. Die USA verabschiedeten als erste 2010 ein umfangreiches Gesetzespaket (Dodd-Frank Act). Dessen Kernpunkte waren eine Straffung der Aufsicht, eine Rückkehr zum Trennbankensystem (mit Einschränkungen), eine Verschärfung der Eigenkapitalregeln und die Stärkung des Verbraucherschutzes. Allerdings war der Dodd-Frank Act nur eine Rahmengesetzgebung und die Ausführungsbestimmungen mussten im Weiteren ausgehandelt werden. Da schon kurz nach Verabschiedung die Republikaner die Mehrheit im Repräsentantenhaus gewannen und später dann auch im Senat, sind viele der Vorhaben verwässert oder gar nicht mehr ausgeführt worden. Dennoch sind die US-Reformen unterm Strich weitergehend als die der EU.

Diese hatte angesichts der heterogenen Interessen ihrer Mitglieder - darunter Großbritannien mit der Londoner City - von Anfang an Schwierigkeiten substantielle Maßnahmen zu ergreifen. Symptomatisch dafür war etwa die Etablierung eines neuen Aufsichtssystems 2011. Dessen erste Aktion war die Durchführung von Stresstests für Banken, die sich bald als wertlos herausstellten. So wäre z.B. im Mai 2012 die größte spanische Bank, Bankia, Bankrott gegangen, wenn sie nicht vom Staat gerettet worden wäre. Den Stresstest aber hatte sie bestanden. Auch die Betrugsmanöver bei der Festsetzung des LIBOR, (5) an denen fast alle europäischen Großbanken beteiligt waren, war der neuen Aufsicht nicht aufgefallen.

Als Konsequenz daraus wurde im Rahmen der Etablierung der Bankenunion wieder eine neue Aufsicht installiert, angebunden an die EZB und zuständig nur für die Eurozone. Auch der Vorschlag einer europäischen Rating-Agentur scheiterte und verschwand von der Agenda.

Dennoch wäre es übertrieben zu behaupten, dass überhaupt nichts geschehen sei. Nicht unwichtig ist die Verschärfung der Eigenkapitalvorschriften für Banken (Basel III), die Schaffung von Clearingstellen für den außerbörslichen Derivatehandel und die Etablierung eines Insolvenzverfahrens für Banken in der Eurozone.

Aber für alle Reformen gilt:
* sie waren von Anfang an nicht ehrgeizig genug,
* sie kommen spät und werden zu langsam umgesetzt. So haben die Banken bei der Umsetzung von Basel III Zeit bis 2018,
* gute Ansätze wurden durch den Druck der Finanzlobby verwässert,
* manche erweisen sich als wirkungslos, weil sie entweder im Praxistest versagen oder umgangen werden, wie etwa die Gehaltsdeckelungen für das Führungspersonal der Banken,
* wichtige Reformprojekte sind noch immer nicht abgeschlossen, wie z.B. die Regulierung der Schattenbanken oder die Lösung der Too-big-to-fail-Problematik.

Inzwischen ist die Reformdynamik fast vollständig zum Erliegen gekommen. Dabei ist das Glas noch nicht einmal zu einem Viertel voll. Weder Obama noch die neue EU-Kommission lassen erkennen, dass sie einen neuen Anlauf vor hätten. Beim jüngsten Gipfel in Brisbane war das Thema Finanzmarktreformen nur noch unter „ferner liefen“ zu finden. Konkrete Maßnahmen sind schon seit geraumer Zeit ins Financial Stability Board (FSB) abgeschoben worden, wo sie entpolitisiert in kleinteiligen technischen Diskussionen vor sich hinplätschern.

Anmerkungen:
1) Mitglieder sind China, Russland, Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan und Uzbekistan. Indien, Pakistan, Mongolei, Afghanistan und Iran haben Beobachterstatus.
2) BRICS: Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika.
3) SWIFT: Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication. SWIFT ist das Rückgrat der globalen Finanzinfrastruktur.
4) Zu den Sanktionen gegen den Iran gehörte auch der Ausschluss von SWIFT. Seither muss das Land einen Großteil seines internationalen Zahlungsverkehrs über Kuriere mit Geldkoffern abwickeln - eine Katastrophe für jede Wirtschaft.
5) LIBOR: London Interbank Offered Rate. Zinssatz, zu dem sich Banken untereinander Geld leihen.

Posted: 11.3.2015

Empfohlene Zitierweise:
Peter Wahl, Die G20 in den Umbrüchen der Weltordnung. Zwischen Geopolitik und Finanzmarktregulierung, in: Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung (W&E), Luxemburg, 11. März 2015 (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.org).

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